土地整理与循环经济

李江辉 陈奕

摘要：通过对湖南省目前实施的土地整理项目现状分析，结合考察日本土地整理与循环经济的思考，提出了如何将土地整理与循环经济有效地结合，真正发挥通过土地整理，做到土地的节约和集约利用，逐步实现土地的规模化与集约化经营。

关键词：土地整理；循环经济；规划；后期管护

土地开发整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程。《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理，县乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”

我国自2000年开展土地整理以来，项目的建设规模和投资规模逐年增加，建设项目的数量迅速增多，通过十多年来的土地整理项目的建设实施，较好地规整了原来零散、不规整的田块，完善和改善了农民的生产、生活设施和条件，通过整理的项目区，基本能实现现代农业生产。但由于在项目的立项规划和实施建设中，缺乏前瞻性，未能有效地循环利用资源，造成了一定的浪费，社会、经济效益不佳,或在一定程度上牺牲生态环境为代价。

1湖南土地整理现状

土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。

根据循环经济的各种定义，其内涵也可以归纳为3个基本的原则，学术界称为“3R”原则：资源利用的减量化（Reducing）原则；产品的再使用（Reusing）原则，即尽可能延长产品的使用周期，并在多种场合使用；废弃物的再循环（Recycling）原则，即最大限度地减少废弃物排放，力争做到排放无害化，实现资源再循环。

湖南省的农地面积有1793.17万公顷，耕地面积381.60万公顷（2008年统计），从2000年开展土地整理以来，至今已实施土地整理项目近1万个，建设总规模达20多万公顷，投入建设资金近200亿元，但在资源节约、环境协调的循环利用方面仍存在问题。

（1）年度项目安排个数过多，规划设计质量难以保证，造成项目的整体建设效果不佳。项目的安排不是充分考虑当地农业经济发展的需要，一定程度上是为了应付上级政策的要求，因此在项目建设期限上往往比较短，广泛征求群众意见仅停留在形式上，加之规划设计单位对现场勘查时间少，勘查深度浅，对资源形成了一定的浪费。

（2）项目管理主体与项目受益方的不一致，造成项目建设目标与后期实际效果不一致，导致整理前后无明显效益变化。土地整理项目是由政府投资建设，管理主体一般是政府或职能部门。在项目立项和规划设计阶段，建设目标的确定较为理想。然而，现实中因土地权属调整的问题，村与村之间的权属界限、农户与农户之间的权属界限未能调整区划好，项目建设不能正常开展，原来的建设目标不能实现。

（3）规划设计理念的陈旧，灌溉渠道的大量设计和生产路的大量布置，占用了一定的耕地数量，造成了一定的耕地资源、建材资源等的浪费。

（4）项目建设对生态环境的破坏比较严重，影响了生物的生长和生存，打破了项目区及相邻区域的生态平衡系统。

2改善建议

如何将土地整理与循环经济有效地结合，真正发挥通过土地整理，做到土地的节约和集约利用，逐步实现土地的规模化与集约化经营是一个重大命题。笔者通过对日本的土地整理考察学习，结合湖南省的现状，提出以下建议：

（1）完善土地整理与农业循环经济方面的法律制度建设，健全管理体系。

湖南省在土地整理法制建设方面走在全国的前列，2006年就制定颁布了全国第一部《土地开发整理条例》，但未就如何发展农业循环经济进行规定。随着土地整理内涵的扩延，由原来的国土专项投资转变为整合社会资金投入，由原来的国土资源部门管理为主体转变为政府主导、各部门配合参入管理的新型管理模式。原《条例》没有明确各级政府及相关职能部门的责权，尽管出台了《意见》，但各级政府并未充分发挥主导职能，仍是以国土资源部门为项目实施管理的主体，“四结合一聚合”的农村土地综合整治建设目标难以实现，以涉农产业为核心的循环经济发展模式难以建立，社会资金和配套建设单靠国土资源部门难以统筹管理和指挥，导致的结果仍旧是各层面的投资主体实施建设各自的工程，无法发挥整体效益，对发展农业循环经济极为不利。建议完善《条例》，明确规定各类涉农工程建设以土地整理为主导，整合各类涉农资金，统筹管理；进一步加强政府对土地整理领导，明确各级政府和各职能部门的工作职能，同时发挥人大监督作用和社会评议作用，建立绩效考核机制，以确保项目建设的统筹、有序实施，真正发挥项目的整体社会效益。

（2）科学规划，引入现代农业生产的工程设计先进理念。

日本的土地整理实施大致分为四个阶段：①准备阶段，主要是进行地区的选定、现状测量、权利调查与权利申告，制定事业计划、准则和实施规定；②高级准备阶段，主要是建立组织管理机构，确定实施组合方式，成立土地区划整理审议会，选定评价员；③事业实施阶段，主要制定换地计划、征迁补偿计划，组织施工；④事业收工阶段，主要进行结算、换地处分后的登记，解散组合。在日本，一个土地整理项目一般要用5～7年的时间建设完成。对前期工作十分重视，项目的规划设计一般用1～2年的时间完成。在具体设计中，引入适应现代农业生产的先进理念，如：采用管道输水，以节省占地和减少输水损失；排水沟渠选用半衬砌硬化（沟渠下部硬化，上半部采用V型断面土质边坡，用植物护坡），渠系涵闸配套齐全；田间工程的治理，基本是按地形条件，尽可能整治成片；路、渠均设置生物通道，保护动物资源生养繁殖。在土地整治工程建设上采用较高的建设标准，注重工程质量和长期效益。项目工程设计寿命一般为40年，工程健康运行期一般为60年。为改善农村环境，对农业生产废水和生活污水进行无害化处理，集中设置有机物（家禽畜的粪便）回收、贮存、发酵点，集中建设村镇，进行城市化绿化等，使治理后农村面貌发生很大变化，有效改善了农村地区的生态环境，缩小了城乡差别。

建议在全国土地利用总体规划和土地整治专项规划的指导下，制定各市州分年度计划指标，采用“一张图”规划，将各类涉农资金投资工程有效统筹规划，按照新农村建设目标，合理规划项目区的村庄建设、土地整治区建设，引入适应现代农业生产的工程设计先进理念，具备指导项目实施的实际作用，不能流于形式。

（3）规范实施，加强后期管护。

日本的土地整理项目实施采用的交钥匙工程项目管理模式，即在项目立项后，由总承包商负责从项目的规划、设计、组织、协调、施工到竣工交付使用，保证了项目建设的标准统一、组织施工的统一管理，建设目标能有效控制。同时，政府还规定了后期管理的主体、管护资金的来源、管护方式等。我国目前土地整治项目建设的管理模式简单，分阶段、分单项承包，特别是工程施工的承包方式和施工队伍的管理方式，保证不了项目的工程建设质量标准和项目整体建设标准的统一，加之后期管护的不规范，交付的工程设施往往无人管护，且损坏后也无人负责修缮。建议规范项目管理模式，加强对实施阶段施工队伍的管理，进一步完善管理制度和技术规范，确保工程建设质量；加强后期管护，明确管护主体和责任人，完善管护制度，确定管护资金来源，发挥建设工程设施的长期使用功能。