让耕地平衡“实质化”

郭姝静

2007年3月1日,《湖南省土地开发整理条例》正式实施。该条例是我国第一部关于土地开发整理的地方性法规,它标志着湖南省土地开发整理进入了一个新的阶段。6年来，《条例》对规范和促进土地开发整理工作，实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，保障土地资源可持续利用和促进湖南省城乡统筹发展、建设社会主义新农村发挥了重要作用。

在湖南，高标准基本农田建设与农村土地整治总是如影随形，密不可分。

2000年以来，湖南全省共实施省以上投资农村土地整治项目821个（不含补充耕地开发项目），建设总规模526.2万亩，投资总规模103.2亿元。项目实施后，新增耕地58.5万亩，平整土地263万亩。

如此大的规模和资金量，对于土地综合整治而言，“规范”和“有据可循”成了极其迫切的需求。

2006年年底，《湖南省土地开发整理条例》（以下简称《条例》）通过省十届人大常委会第二十四次会议表决，翌年3月正式实施。这份积聚了国土人六年等待、十余次易稿的《条例》也由此正式成为全国首部关于土地开发整理的法规。

十一易其稿

至今，《条例》已走过近六个年头。当初设想、起草和修改条例的亲历者有不少已不在原岗位工作。现任省土地综合整治局（原省土地开发整理储备中心）书记的王志成，曾是省土地开发整理储备中心副主任，他也亲历了《条例》的诞生始末。

交谈中，王志成拿出一本小册子——《我在项目区住了一晚》，感慨地说这是他2006年带领土地开发整理储备中心人员分赴全省各市州体验土地整理项目生活时留下的“精神食粮”。里面记载了大家关于农民、土地和项目实施的切身感受。这一份回忆，也仿佛瞬间置人于《条例》诞生的情景里……

最初的构想诞生于2000年。作为农业大省，当时我省人均耕地水平只及全国平均水平的61.5%，全国排第25位。面对工业化、城镇化的发展步伐，加上各项建设占用和灾害损毁等因素影响，耕地进一步减少，耕地保护和发展用地保障矛盾尖锐。

“经过研究讨论，最终确定需要上升到地方性法规的高度来限定耕地保护地方部门的各项职能和责任”，王志成谈到，“与耕保处行政的性质不同，2000年12月，湖南省土地开发整理中心成立，规范和监督省市县三级机构的耕地保护措施，土地项目科研、监理、施工、验收等过程，由时任耕保处处长的颜学毛（现湖南省国土资源厅常务副厅长）兼任主任，进行专门指导。”

从2000年的法规构想，到2003年的草案起草，再到2006年的议案报送，王志成和他的团队无数次在田间地头调研、交流、思考。由于《条例（草案）》与林业、农业相关部门的行政职能范围、国家资金支持上有一定冲突，《条例》从起草到提交审批，十一次易稿，历时三年。

“但我厅所具有的对全省土地进行宏观调控的职能职权，成为《条例》破除一切枷锁的独特优势。再加上省内外调研，听取兄弟省的建议和意见，我们积极争取支持；通过召开专家研讨会、工作座谈会，征求省法制、财政、农业、水利、林业、建设、环保、农办等相关部门的意见，《条例》得到了反复修改和不断完善。”关于《条例》的成功出台，王志成总结说。

化解双重角色尴尬

薄薄8页的《条例》，潜台词不是约束，而是促进。

《条例》分七章，共三十三条，以土地开发整理项目管理为主线，主要规范了土地开发整理的规划立项、实施、土地权益保护、资金管理、法律责任等方面。

“自2006年以后，国家级的项目由省一级负责批准实施。但是，对于动辄上亿的资金，作为国土部门，既需要做好总体筹划，又要负责具体监督和管理，压力很大。”王志成说，这种“既当运动员又当裁判员”的双重角色难免会捉襟见肘，难以权衡。

条例出台后，明确规定了省市县三级机构的分工，各级机构、相关部门明晰了职责，有章可循、有法可依，土地整理开发工作的微循环得到了疏通。

比如，在施工环节，《条例》规定，土地开发整理项目竣工验收后，土地开发整理机构应当按照土地权属，及时将土地和有关设施移交给乡镇人民政府、村民委员会或者村民小组。有关乡镇人民政府、村民委员会或者村民小组应当建立管理和维护制度，保证土地的有效使用和工程设施正常运转。管理和维护费用按照谁受益、谁负担的原则筹集。土地和设施的移交与分工，既发挥了乡镇政府的管理职权，又维护了村民委员会、村民小组的民主监督和参与管理的权利，减少了设施管理的矛盾，避免了不必要的纠纷。

如何避免出现土地权属纠纷，切实保障农民合法土地权益，也成为条例关注的内容。

《条例》明确，开发整理的土地，其集体所有权性质不变。所有涉及土地开发整理项目的论证，均需保证有当地村民的参与。而且，项目的立项需经所涉及村庄村民会议或村民代表的三分之二以上人数同意；涉及土地权属调整的项目，在实施以前，县级人民政府国土资源行政部门应当会同有关部门和乡镇人民政府，按照有利生产、方便生活的原则，编制土地权属调整方案，并征求村民意见后，报县级人民政府批准，最终要予以公告。村民或村民代表可参与对施工质量与工程交付的监督与验收，以充分保证农民在农地开发整理方面的参与权、知情权和表达权。

在保障全省土地开发整理资金来源的稳定与畅通方面，湖南也严格按照《条例》规定，对土地开发整理资金的来源采取“三管齐下”，即以新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金为资金的主要构成。而项目的设计、实施、土地权属方案均需在项目所在地公告。

《条例》催生土整质变

曾经，在永州蓝山县，由于丘陵土地底子薄，又未严格按照科学方法，工程手段采用不佳，开垦的土地没有达到应有效果，农民不满意，土地开发整理项目的效率也由此降低。

而现在，在《条例》的推动下，土地整理开发工作已形成涵盖土地、测绘、监理、设计、验收等环节的八大技术标准，对开发整理的耕地的耕作层、平整度、灌排水条件、道路以及生态保护措施都进行了严格要求，以确保耕地质量，高标准、规范化管理。

牵一发，动全身。《条例》实现了土地整理的“两个转变”。转变一是从分散转向集中，土地整理从山区、丘陵向平原和粮食主产区倾斜。而被整理土地如在平原地区且能达到一定规模，效益是最好的，因为这样既可为土地整理减轻难度，整理后又能更好地加以集约利用，产生规模效应。转变二是从重数量转向重数量、质量和生态三者的结合。在过去，土地整理更多注重数量的占补平衡，忽视了“补”的质量，而《条例》公布后，侧重于所补耕地质量和生态质量，从而促进了耕地保护的“实质平衡”。

更值得期待的是，对于土地开发整理机构与相关行业队伍的管理与监督，省厅目前正考虑出台相关规定，土地综合整治局已形成讨论稿。

而对于《条例》框架下土地整理工作的后期评价与评估，王志成建议，人大能够对《条例》实施情况进行检查。一来有利于掌握和搜集在土地整理条例框架下各项工作的实施、进展数据，对《条例》和工作进行总结与肯定；二来有利于尽早发现《条例》的不足之处，进行完善。