FOCJ视域下国家层面主体功能区管理模式设计

崔亚飞

摘要：探寻切实可行的主体功能区管理模式，是“十二五”时期的重要课题之一。统筹考虑未来中国人口分布、经济布局及国土划分类型、主体功能等，可以有效打破行政区划对区域经济一体化的约束，有利于制定更具针对性的区域发展政策，有利于国家宏观调控目标的实现。

关键词：主体功能区；管理模式；功能覆盖型竞争性辖区

中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）07-0005-05

一、引言

实施主体功能区规划是中国“十二五”时期重要战略目标之一。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，国土空间被划分为不同类型的主体功能区。并按照主体功能定位，适时调整完善区域政策和管理模式，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。实施主体功能区规划是中国区域发展和区域管理理论的重要创新，是在区域发展中贯彻科学发展观的重大战略举措。当前，如何打破行政区划界限，探寻有效可行的主体功能区管理模式已是政府和学术界关注的重要课题。

改革开放尤其是实施分税制以来，由行政区划这“看不见的墙”对区域经济一体化的刚性约束而产生的“行政区经济”现象，一直是制约中国区域协调发展的关键障碍（沈立人、戴园晨，1990；刘君德、舒庆，1996；周黎安，2004）。[1][2][3]国家行政学院教授王健等（2004）则认为，“行政区经济”根本原因并不在于行政区划本身，而在于政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需求。破解的途径是政府管理由统治向治理范式转变，实施“复合行政”理念。所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制[4]。

“复合行政”理念得到了部分学者的极力推崇，他们认为，“复合行政”通过创新地方政府之间的良性合作机制，将极大地促进地方政府间和谐关系的构建（王佃利，2005）[5]；“复合行政”是限权、授权与分权的和谐统一（张玉，2005）[6]；是促进长三角区域经济一体化的良好途径（殷坤，2004）[7]。与此同时，陈橹、薛海（2005）则基于法国、日本推动区域经济一体化的经验，提出了必须将行政区划调整、权力的重新分割以及“复合行政”结合起来的对策思路[8]。但是，也有学者对“复合行政”提出了质疑。何显明（2004）指出，“复合行政”的思路需要一种基于宪政维度的政治制度分析，只有在健全的宪政制度框架之内，“复合行政”才有可能发展成一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成[9]。范巧、郭爱君（2009）认为，就中国而言，“复合行政”缺乏理论设计上的前提条件和实践操作上的可行性缺陷，进而提出了在小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场和谐发展的“复合治理”模式[10]。孟召宜等（2007）则提出了基于“复合行政”理念的单一主体功能区管治和不同主体功能区之间管治的“双层制多中心”主体功能区管治模式[11]。常艳、刘义成等（2009）和常艳、杨柳（2009）另辟蹊径地提出以“问题区域”为导向的区域管理体制，即中央政府将政策重心和资源转向落后、萧条或膨胀区域，对于自我发展能力较强的重点开发区域则更多地依靠市场机制的管理模式[12][13]。此外，曹子坚等（2009）主张“以人为本”的区域政策，以建立区域政策配套体系为主要手段，逐步打破行政区经济对主体功能区的约束[14]。

以上研究文献对中国区域经济治理模式进行了有益探索，同时将研究重点拓展到主体功能区管理模式领域，并取得一些研究成果。但已有研究仍未跳出以地理区域为导向的框架束缚，同时忽略了激励机制在主体功能区管理模式中的重要作用。而本文则借鉴功能覆盖型竞争性辖区（Functional，Overlapping Competing Jurisdictions；FOCJ）的理念，尝试以主体功能区所蕴含的功能（即要解决的问题）为导向，构建具有内在激励机制的国家层面主体功能区管理模式。

二、功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）的框架

功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）理论源自Casella & Frey（1992）在讨论传统联邦主义对欧盟的适用性时提出的功能联邦主义（Functional Federalism）[15]。他们认为，功能联邦主义就是每个组织存在于没有层级差异的覆盖型辖区内，且每个辖区负责某类特殊公共品供给的政权制度形式。Frey & Eichenberger（1995）正式提出了功能覆盖型竞争性辖区这一新的联邦主义理念[16]。随后，Frey（2001、2005）[17][18]、Frey & Eichenberger（1996、1999、2000、2006）进一步将功能覆盖型竞争性辖区理论加以完善[19][20][21][22]，他们认为，传统联邦主义辖区面临三个主要问题：一是传统联邦主义以行政辖区为界，无法消除公共品供给的溢出效应，无法实现Olson（1969）和Oates（1972）提出的“财政平等”（Fiscal Equivalence）[23][24]，其解决的途径是以问题所涉及到的范围为界；二是传统联邦主义辖区太小而无法实现规模效应，其解决的途径是设立以解决问题为目标的功能性辖区；三是传统联邦主义辖区之间难以实现协调与合作，其解决的途径是设立的功能辖区之间可以重叠。而功能覆盖型竞争性辖区不仅保留了传统联邦主义的优点，还可以有效地克服传统联邦主义辖区的上述三个问题。

（一）功能覆盖型竞争性辖区（FOCJ）的基本特征

1. Functional（F）：功能性，即依据所要解决的问题或要实现的功能，设立相应的行政管辖区。以功能为导向的行政管辖区可以更好地满足本辖区居民的偏好，并利用规模经济效应贯彻国家宏观调控目标。同时，受益于某一地理区域的特定公共品供给由居住于该区域的居民筹资，还可以消除公共品受益的外溢性，实现“财政平等”。

2. Overlapping（O）：覆盖型，即根据不同的目标或功能，所设立的行政管辖区要全覆盖或能完全实现其目标与功能。执行不同功能的行政管辖区可以在同一地理区域完全重叠，或交叉覆盖同一地理区域。这种行政管辖区所管理的地理区域不一定要边界相连的整片区域，功能相同但不相连的片状区域必要时也可以纳入同一行政管辖区。

3. Competing（C）：竞争性，即个人或社区可以自由选择他们愿意隶属的行政管辖区，并且赋予他们通过主动性和投票权表达他们偏好的政治权利。居民应可以自由地选择是否迁出这种行政管辖区，但要迁入这种行政管辖区以享受特定的“俱乐部公共品”则应要有限制，只有愿意支付相应的费用方可迁入。更重要的是，行政管辖区的管理者应当由该辖区的居民直接投票选择，这种直接民主可以提升满足居民偏好的管理效率，促进辖区之间更好地提供公共品的竞争。

4. Jurisdictions（J）：行政辖区，即所设立的行政管辖区应是政府性质，特别是，这种行政辖区应具有征集相应资金的权力。

（二）功能覆盖型竞争性辖区的优势与现实

首先，相对于传统联邦主义而言，功能覆盖型竞争性辖区具有更适应的政府激励和满足辖区居民偏好的能力。辖区内居民可以获得更充分的辖区信息并与其他辖区进行比较，而自由迁移机制也可以迫使辖区管理者更好地了解本辖区居民的偏好。其次，功能覆盖型竞争性辖区可以消除辖区间外溢性和利用规模经济效益，因此功能覆盖型竞争性辖区可以最低成本提供公共品。再次，辖区居民的诉求与迁移，以及新居民的迁入会促使辖区管理者更好地考量居民偏好和更有效率地提供公共品。

现实中，美国的特区（Special District）和瑞士的政治公社（Political Communes）都具有功能覆盖型竞争性辖区的特征。美国的特区是地方政府中独特类别的区域整合机制，它们突破了公共服务的地域限制，可以为单一社区、若干社区、整个城市地区或州际地区提供单一、专门化的公共服务，或者是有限的几种服务品种的组合。特区边界设定的标准是能否实现公共品和服务的规模经济效应，而不是囿于既定的政府辖区疆界。瑞士的2 940个公社中存在着大约5 000个功能覆盖型政治公社，例如学校教育社区就是由一个或几个政治公社负责提供，这些公社依据所提供的公共服务在居民可接受的水平筹集财政收入。还有一些功能覆盖型公社是由新教和天主教设立，居民可以自由选择隶属的公社，一旦成为其中一员就必须支付相应的费用。对于发展中国家而言，普遍面临着政府干预过多和忽视地方政府的困境。以问题为导向的功能覆盖型竞争性辖区可以消弱中央政府的政治垄断、促进各种政治规则创新，进而提高公共品供给效率。

三、国家层面主体功能区管理模式设计

（一）中国主体功能区规划的概况

国务院于2010年12月正式颁布了《全国主体功能区规划》（国发［2010］46号），标志着中国主体功能区规划已进入实质性阶段。该规划依据三个维度将国土空间重新进行了划分：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类主体功能区；按层级，分为国家和省级两个层面主体功能区。

国家层面主体功能区划分的逻辑关系是：优化开发区域和重点开发区域旨在打造“两横三纵”①的城市化地区，限制开发区域是为布局“七区二十三带”②的农产品主产区，禁止开发区域则是保障“两屏三带”③的生态安全区。

国家层面主体功能区保障措施主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策和绩效考核评价，简称“9+1”政策体系。

（二）国家层面主体功能区管理模式原则

国家层面主体功能区管理模式必须有利于打破现行的行政区划界限，有利于改善区域调控和制定更有针对性的区域政策，有利于构建“两横三纵”城市化战略格局、“七区二十三带”农业战略格局和“两屏三带”生态安全战略格局，进而形成经济社会发展符合各区域主体功能定位的管理模式。

1. 功能导向原则。根据主体功能区的功能定位和需要解决的区域问题，设立相应的行政管理机构。以功能为导向的行政管理结构有利于突破各自为政的行政区经济，有利于制定更具针对性的区域发展政策，并可利用规模经济效应贯彻国家宏观调控目标。

2. 竞争发展原则。功能定位相同的主体功能区之间应赋予竞争性，通过主体功能区之间竞争来促进经济社会的发展，不断提高辖区居民的福祉。这种竞争性可以源自两个方面：一是居民可以自由选择他们愿意隶属的主体功能区，并赋予他们投票权以表达对相应主体功能区管理效率的评价。二是中央政府任命、晋升主体功能区管理机构官员时，应注重考核同类主体功能区管理机构之间的相对绩效，以及该主体功能区居民对管理机构的评价。

3. 弹性覆盖原则。根据主体功能区分类与功能定位，所设立的主体功能区管理机构管辖范围应突破现行的行政区界线，要全覆盖或能完全实现其功能。执行不同功能的主体功能区管理机构的管辖范围可以在同一地理区域完全重叠，或交叉覆盖同一地理区域。主体功能区管理机构所管理的地理区域不一定要边界相连的整片区域，功能相同但不相连的片状区域必要时也可以纳入同一主体功能区管理机构管辖范围。

4. 分类管理原则。国家层面主体功能区保障措施为“9+1”政策体系，不同功能定位的主体功能区对保障措施的政策体系侧重点应有不同。因此，主体功能区管理模式设置必须有利于实施分类管理的功能区政策。

（三）国家层面主体功能区管理模式设计

依据《全国主体功能区规划》，国家层面主体功能区划分是为构建“两横三纵”的城市化地区、“七区二十三带”的农产品主产区和“两屏三带”的生态安全区三大战略格局。因此，相应的管理模式应紧扣主体功能区的功能定位，并有助于推进三大战略格局的形成。

1. 城市化主体功能区施行“311”管理模式。环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区作为沿海的3个优化开发区域，其在全国具有举足轻重的地位，故可对应设置3个主体功能区管理机构，分别贯彻执行率先加快转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争层次的功能定位。沿欧亚大陆桥通道和长江通道、京哈京广和包昆通道的18个重点开发区，可根据弹性覆盖原则，将沿欧亚大陆桥通道及其以北的10个重点开发区统一纳入1个北方城市化主体功能区管理机构管辖；沿长江通道及其以南的8个重点开发区统一纳入1个南方城市化主体功能区管理机构管辖。3个优化开发区、1个北方城市化主体功能区和1个南方城市化主体功能区的相应管理机构之间可以根据功能定位开展竞争，发挥作为全国经济重要增长极，促进区域协调发展的作用。

2. 农产品主产区主体功能区施行“1111”管理模式。农产品主产区主要由限制开发区构成。依据“七区二十三带”的区域分布，东北平原作为盛产水稻、大豆等农产品地区，可以将东北平原主产区单独设置1个东北农产品主体功能区管理机构。河套灌区主产区、汾渭平原主产区和黄淮海平原主产区作为区域环境相近的主体功能区，可以设置1个主体功能区管理机构统一管理。长江流域主产区和华南主产区基本沿长江流域及其以南，故也设置1个主体功能区管理机构。甘肃、新疆主产区作为西北地区农产品主产区，为便于管理，可以单独设置1个主体功能区管理机构。各主体功能区管理结构专司贯彻执行保障农产品供给安全，推进社会主义新农村建设示范区的功能定位。

3. 重点生态主体功能区施行“111”管理模式。重点生态区主要由禁止开发区构成，发挥着水源涵养、防风固沙、水土保持和生物多样性维护的作用。东北森林带相离其他生态区较远，应设置1个主体功能区管理机构进行管理。北方防沙带和青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障作为西部重要生态区且相邻较近，可以纳入1个主体功能区管理机构，便于统筹协调。南方沙丘山地带位于南方沿海一线，可以独立设置1个主体功能区管理机构。各主体功能区管理机构负责贯彻保障国家生态安全的功能定位。

（四）国家层面主体功能区管理机构的地位与组成

1. 管理机构的地位。国家层面主体功能区保障措施的“9+1”政策体系涉及到国务院众多部门，要避免政出多门的区域管理困境，实现功能定位明确的区域发展模式，有效途径就是设置专门的管理机构来协调和整合相应政策。依据《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令［1997］227号）和《国务院关于议事机构设置的通知》（国发［2008］13号）的相关规定，国家层面主体功能区管理机构可以设置为国务院议事协调机构，专司国家层面的主体功能区管理，以及对主体功能区管辖范围内的地方主体功能区发展实施指导。

2. 管理机构的组成。根据国家层面主体功能区的功能定位和《全国主体功能区规划》中国务院有关部门的职责，城市化主体功能区管理机构由国家发展和改革委员会、工业和信息化部牵头，工业和信息化部承担具体工作，国家发展和改革委员会负责协调国务院其他部门。农产品主产区主体功能区管理机构由国家发展和改革委员会、农业部牵头，农业部承担具体工作，国家发展和改革委员会负责协调国务院其他部门。重点生态主体功能区管理机构由国家发展和改革委员会、环境保护部牵头，环境保护部承担具体工作，国家发展和改革委员会负责协调国务院其他部门。

注释：

①两横是指欧亚大陆桥通道和沿长江通道；三纵是指沿海、京哈京广和包昆通道。“两横三纵”串连了3个优化开发区域和18个重点开发区域。

②七区二十三带是指东北平原主产区（包括玉米、水稻、大豆、畜产四带）、黄淮海平原主产区（包括小麦、玉米、棉花、大豆、畜产五带）、河套灌区主产区（包括小麦一带）、汾渭平原主产区（包括小麦、玉米两带）、甘肃新疆主产区（包括棉花、小麦两带）、长江流域主产区（包括水稻、小麦、棉花、油菜、畜产、水产六带）、华南主产区（包括水稻、甘蔗、水产三带）。

③两屏是指青藏高原生态屏障和黄土高原—川滇生态屏障；三带是指北方防沙带、东北森林带、南方沙丘山地带。“两屏三带”覆盖了25个重点生态功能区。

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责任编辑、校对：秦学诗