村财务问题的乱麻

程胜清

从有村官因贪污、挪用公款“落马”的村集体看，无一不是村财务管理混乱、村务不公开、村干部“一言堂”，虽有村民理财小组，但流于形式

史福利案在北京寨辛庄村引起了极大反响，村民们对即将进入该村财务的上亿元土地开发资金的安全问题非常担忧。

按理来说，史福利是没法动用寨辛庄村700万元的土地补偿款存单为龙川公司贷款提供质押担保的，因为要动用土地补偿款需经宋庄镇经管站审批。但据宋庄镇经管站站长说，2003年之后，有的村只把存单复印件交给经管站，原始单据则由村里保管，这样一来，存单被动用或质押而经管站不知情的情况就有可能发生。事实上，宋庄镇经管站也是直到史福利案发，才得知该村存单被质押这一情况的。

为此，北京市检察院第二分院结合办案情况，根据《财政部关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》和《通州区村级组织规范化管理工作实施细则》等政策法规，向宋庄镇政府发出《检察建议》。该《检察建议》包含两个方面的内容：一是建议宋庄镇政府责成相关部门对征地过程中的经济补偿情况进行全程监督；二是建议宋庄镇政府严格实施村级会计委托代理制度，对下属村委会经营性资金和专项资金使用的数额、用途、审批权限实行有效监督，构筑财务监控体系。

据了解，史福利案发生后，宋庄镇出资在镇政府设立了村务公开电子触摸屏，村民们可以随时了解村财务的各项收支情况。寨辛庄村专门成立了党员议事小组，监督村务公开的执行和落实情况；在《寨辛庄村报》上发布公告，对未经备案的及未通过法律民主程序与村委会签署的合同及协议等，不予承认。

3月12日，北京市检察院第二分院检察官、刑法学博士刘敬新结合史福利案剖析了村干部职务犯罪的根源。

村干部职务犯罪有其特殊性

《方圆》：与其他职务犯罪案件相比，史福利案体现出现在村级职务犯罪的哪些特征？

刘敬新：一是崇尚乡邻关系对村干部职务犯罪有一定的诱导作用。注重乡邻关系是乡村自古以来的传统，这曾在封建社会对社会稳定发挥着极为重要的作用，而今在乡村仍很大程度上影响着人们的思维。在史福利案件中，史福利挪用公款出借给他人使用时，使用人是与其关系很深的“朋友”，这让史福利觉得能够帮朋友解决困难才有“面子”，才证明自己有能力，才对得起平日里的哥们朋友，才能得到乡邻更高的评价和更深的认可。

二是在城市文化冲击下，部分村干部难以抵御物质欲望的诱惑。随着乡村城镇化和城市化进程的加快，原本较为封闭的村庄在短时间内受到城市文化的冲击，村干部接触到大量外来的“大款”，看到了五光十色的社会，而村干部的工资报酬和村级经费标准低，难以满足其出入社会的需要，更带来内心的失衡，此时人的“贪利”本性便会暴露无遗。“由俭入奢易，由奢入俭难。”对于时常面对诱惑的领导干部，如果没有相当高的道德修养和自我约束能力，坠入虚荣和腐化的深渊是迟早的问题。

史福利就是一个村干部堕落的典型代表，从接触外来的人员、经济、文化到思想，物质欲望的膨胀促使其运用手中的权力采取切实的行动，将拆迁补偿的款项据为己有，挪用公款供他人使用谋取个人利益。这是一个人从思想深处堕落的过程。

《方圆》：预防力度是不是也相对较弱？

刘敬新：是这样。村干部的文化素质普遍不高，更谈不上宗旨意识和法律意识，加之在农村基层组织有山高皇帝远的思想，容易产生“拿点用点没啥”的法盲心理，最终导致职务犯罪。同时，乡镇对村干部的监管、教育机制不健全，打击、预防结合不到位，职务犯罪的案件处罚普遍较轻，降低了群众举报的积极性和对执法部门的信任，助长了部分村级干部的腐败。

村务公开落实不到位是直接原因

《方圆》：有人说财务管理混乱、村务不公开是村干部职务犯罪的温床，你如何看待这种观点？

刘敬新：的确如此。如果各村的财务管理均按照制度一丝不苟地执行，村干部就无机可乘，贪利之手则无法触及到村集体的利益上。从有村官因贪污、挪用公款“落马”的村集体看，无一不是村财务管理混乱、村务不公开、村干部“一言堂”，虽有村民理财小组，但流于形式。

《方圆》：我们发现，史福利在非法提供担保时，根本就不走民主决策机制。

刘敬新：村民委员会是农民直接依赖的集体组织，村干部作为为群众直接服务的人员，其命运应是休戚相关的，而当而某些村“一把手”将自己等同于“村霸主”，眼前只有个人利益，头脑中没有大局观念时，就等于火中取栗了。作为寨辛庄村的领头人，离开民主决策，“公权力”就变成为亲朋好友谋取利益的工具，也成为将自身推向犯罪深渊的工具。

《方圆》：这是不是导致村干部屡屡在财务上出问题的重要原因？

刘敬新：村干部职务犯罪问题的最直接原因在于村务公开、民主决策、财务管理等有章不循，又缺乏有效的监督制约机制。

从目前北京市郊区县各村的制度建设情况看，一是村务公开、民主决策等制度虽不够健全或与现实有脱节之处，但遵照执行尚不至于偏离根本。遗憾的是，在干部“落马”的各村，制度要么写在纸上，要么挂在墙上，要么停在嘴上，部分村支书、村主任搞“一言堂”，致使村民决策制度、民主议事制度流于形式；村务公开不全面、不具体，形式单一，且不能长期坚持，透明度不够，知晓率低；部分乡镇和职能部门对村级组织监督管理不力，致使一些村级干部自律意识差，顶风违纪。

二是财务管理不规范。个别村级组织没有严格执行有关财务管理和审批规定，会计出纳一人兼，有白条入账、账目不全、记账不及时等现象，尤其在惠农资金上存在虚报冒领等问题。

从最近的调研情况看，为了解决这一问题，某些乡政府已经强制性介入村集体财务的管理，实行现金、记账分离制度，即出纳由本村村民担任，乡镇政府指定会计统一记账。

从权责分配和程序设计上建立双重防线

《方圆》：如何在权责分配上防止村干部职务犯罪？

刘敬新：实行党政和行政分开，明确村干部的权力与责任。党政和行政分开实质上是将决策权、执行权和监督权分开，避免集于一身而失效。在史福利案中，2000年8月至2008年7月，史福利担任村党支部委员、书记，同时兼任村委会主任，实际上是党政一肩挑，无法落实中央关于党政分开的规定。因此，依法明确党政“一把手”的权限、职责及对人、财、物、事的管理，对重要事项的决策、执行、监督权分配到不同岗位，形成制衡关系。

此外，上级组织要及时督促和检查，发现问题要及时解决。

《方圆》：如何在程序设计上防止村干部职务犯罪？

刘敬新：村集体重大事项、决策程序要公开。

重大事项决策公开是保障群众知情和参与的前提，涉及群众切身利益的问题更应公开并接受群众监督。村务公开不能仅停留在形式上，村务上墙、账目上墙等做法产生了一定的效果，减少了村干部的职务违法犯罪行为，也推动了村民参与集体事务的积极性，为乡村经济发展起到了推动作用，同时还要针对产生的问题及时查找漏洞，及时堵塞，做到“补牢不亡羊”。

其次，针对容易出现腐败问题的财务制度要制定严格的管理流程，“公章分瓣”、村民理财组等制度也需要不断完善。如果村干部主管财务但没有签字权，动用资金需要由理财组审查会签，相关责任人有义务详细说明资金的来源、用途，理财组能确保收入如实入账、支出用途真实，票据规范，手续齐全，保证账账相符，账物相符，则村干部与财务人员串通作弊，或者如史福利那样一个电话就可以把钱提走的情况就不会出现。