非营利组织社会服务的改革与创新：以民族地区反贫困为例

李迎生　吴咏梅　叶笛

[关键词]非营利组织；反贫困；民族地区；创新

[摘要]近年来，境内外非营利组织以不同形式不同程度地参与了我国民族地区的反贫困工作，在一定意义上弥补了政府反贫困的不足，取得了值得肯定的成就。但与境外非营利组织相比，境内非营利组织在反贫困实践中尚存在不少需要反思和改进的问题与不足。本文以境内非营利组织社会服务的改革与创新为议题，以民族地区反贫困的实践为案例，通过与境外非营利组织反贫困实践的比较，反思境内非营利组织反贫困实践存在的不足与问题，探讨其改革与创新的思路。

[中图分类号]C931.7[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2012)08-0013-08

自20世纪80年代以来，特别是加入WTO以后，随着改革开放的深入，境外非营利组织大量进入我国，境内非营利组织也有了一定的成长，在反贫困、公益事业、弱势人群社会服务等领域开展了一些工作，取得了一定的成绩，弥补了政府角色的不足，因而受到人们的关注，同时在其发展过程中也存在着许多问题和不足。本文拟以境内非营利组织社会服务的改革与创新为议题，以民族地区反贫困的实践为案例，通过与境外非营利组织在我国的反贫困实践的比较，反思境内非营利组织反贫困存在的不足与问题，探讨其改革与创新的方向。

一、非营利组织在我国民族地区的反贫困实践

应当肯定，改革开放30多年来，特别是随着《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》的实施，我国反贫困事业取得了举世瞩目的成就。据国务院新闻办公室2011年11月16日发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书，全国农村扶贫标准从2000年的865元逐步提高到2010年的1274元，以此标准衡量的农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2％下降到2010年的2.8％。

从2001年至2010年，592个国家扶贫开发工作重点县人均地区生产总值从2658元增加到11170元，年均增长17％；人均地方财政一般预算收入从123元增加到559元，年均增长18.3％；农民人均纯收入从2001年的1276元增加到20lO年的3 273元，年均增长11％(未扣除物价因素)。上述数据的增幅，均高于全国平均水平。

但也应当看到，随着贫困人口的减少和经济体制改革的不断深入，我国在农村贫困治理领域也不断遇到一些新的问题和挑战。正如《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》所指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫开发任务仍十分艰巨。”“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山一太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。”

国家十分重视少数民族地区的反贫困问题，在民族地区设置了专职扶贫部门(通常为各地区的扶贫办公室)，以财政扶贫资金、以工代赈资金和贴息资金三种方式提供扶贫资源。同时，民族地区各级党委政府将扶贫工作提上了重要议事日程。例如，宁夏制定了“双百扶贫计划”、青海制定了“七年扶贫计划”、内蒙古制定了“三七扶贫攻坚计划”、云南制定了“七七扶贫攻坚计划”等等，并且各地区的政府部门还实施了一系列政策优惠措施。通过多年的努力，我们可以看到以政府为主导的扶贫开发模式具有不可替代的优势，但随着扶贫开发的不断深入，政府过度干预扶贫，也存在一些缺陷和问题：其一是扶贫资金的分配和项目选择缺乏市场导向性，还存在着计划经济的烙印，存在着资源配置的不合理、资源运用效率低下等问题。一些民族地区政府在决策过程中的短期化行为突出，“寻租”现象明显，不顾地方实际盲目上马新的扶贫项目，造成扶贫资金的极度浪费。其二是忽视对贫困人口自我发展能力的培养。以政府为主导的扶贫主要采取“输血式”模式，这就养成了贫困地区群众“等、靠、要”的依赖思想；加之民族地区政府扶贫实施千篇一律、包办代替的做法，忽视了贫困群众的意愿，没有调动和发挥贫困地区群众脱贫致富的积极性和创造性。巨大的财政支持并没有使民族地区扶贫行动效果显著，甚至在云南、广西等少数民族聚集地贫困人口返贫现象明显。其三是重物质扶贫，轻精神扶贫。贫困人口及家庭，甚至是整个地区都会形成一种稳定的贫困文化现象，并在代际之间传递，导致地方经济发展缺乏活力、缺乏创新精神。政府反贫困往往注重物质扶贫，轻视乃至忽视精神扶贫，致使贫困人口的精神贫困一直难以解决。

非营利组织作为一种新生力量在我国贫困治理中发挥着自下而上的独特优势，在相当大的程度上可以适应我国当前贫困问题的新变化，弥补政府贫困治理的不足。

非营利组织与民族地区政府合作扶贫，既可以有中央财政的大力支持，拥有人、财、物的强大的资源动员能力，实施大规模跨区域的扶贫项目的优势，又可以以专业方法提高扶贫瞄准率及资金使用率。例如，世界银行在中国西南地区的扶贫开发项目开创了国内扶贫机构与国际组