从政府责任的视角看当前我国学前教育的公益性

黄妍

【摘要】学前教育的公益性是指学前教育能为受教育的适龄儿童（及直系亲属）之外的其他社会成员带来经济的和非经济的收益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的。通常通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来。本文分析了学前教育公益性的重要意义及当前我国学前教育公益性的弱化现状及原因进行了分析，力求探讨政府在推行学前教育公益性中应发挥的作用。

【关键词】公益性；学前教育；教育性

一、我国法规文件中对学前教育的公益性的规定

学前教育也称幼儿教育，其性质、功能与定位体现了一个国家对学前教育的重视程度和社会的文明与进步程度，体现了一个国家的教育发展水平。在我国的学制体系中，学前教育主要是指对3～ 6 岁儿童实施的保育和教育。学前教育的公益性是指学前教育能为受教育的适龄儿童（及直系亲属）之外的其他社会成员带来经济的和非经济的收益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的。通常通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来。

在我国关于学前教育的政策中，早已明确了我国的学前教育具有两个基本性质：是社会主义教育事业的组成部分，也是社会公共福利事业。学前教育是社会主义教育事业的组成部分，具有教育性。《中华人民共和国宪法》规定：国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。1997 年，教育部印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》中进一步提出：它既为幼儿入小学做准备，也为九年义务教育的实施奠定基础，发展幼儿教育事业是关系到人口素质的提高和民族未来兴衰的大问题。

尽管从1992 年国有企事业单位体制改革时起，绝大部分幼儿园逐渐从原有的企事业单位中剥离出来，原有的福利性质逐渐减退或消失。但学前教育的福利性和公益性以及不以营利为目的，一直是国家规定的办园指导性思想。

二、学前教育公益性弱化的现状与成因分析

（一）学前教育公益性弱化的现状

我国学前教育的财政性教育经费基本上投向公办幼儿园，但相对于私立幼儿园公办幼儿园还是少数，这就造成了入园率低且各地发展不均衡。在上海，江苏，浙江等地学前三年入园率已达到百分之九十五以上，而中西部农村学前三年入园率还达不到百分之三十五。到2009年全国约共有幼儿园13.4万所，其中民办园8.34万所，公办园2.7万余所，集体办园和企事业单位办园2.3万所。其次，公共财政投入减少，家长负担十分沉重。造成了入园难，入园贵的现状。最主要的是学前优质资源分配不均。首先投入太少，分配不均。学前教育获得的经费仅占总教育经费的1.3﹪，且70﹪被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30﹪。如此一来，导致幼儿园两级分化越来越严重，好的更好，差的更差。其次，地域和城乡学前教育发展差距悬殊。城市幼儿园普遍关心的是让孩子上哪所幼儿园的问题，而广大农村70﹪以上的适龄儿童还没有机会接受学前教育，此外还有，农村学龄前留守儿童和农民工子女接受学前教育的问题，也日趋严重。

（二）学前教育公益性弱化的成因分析

1.政府对学前教育的公益性缺乏正确认识

随着我国企事业单位改革的深入，学前教育民营化和产业化的推行，使得政府对学前教育的管理职能发生转变，计划体制下政府与学前教育机构之间的单一线性关系逐步演变为政府、学前教育机构和市场三者之间的三角关系，很多人误认为学前教育社会化就是将学前教育私有化，幼儿园与社会为依托，不再需要政府投资。

2.各级政府对学前教育的财政投入严重不足

从学前教育投资的外部比例来说，近十年我国财政性幼儿教育经费占GDP的比例在0.03﹪至0.06﹪之间；从学前教育投资的内部比例来说，从2000年至2008年，财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在1.19﹪至1.22﹪之间。这是导致学前教育公益性弱化的根本原因。

3.学前教育公共服务体系尚未建立，补偿功能发挥不够

由于，目前我国尚未建立学前教育公共服务体系，这造成一小部分高端幼儿园实行高收费，而大量民办幼儿园由于缺乏起码的办园条件和人员素质，处于无序发展状态，使得学前教育对广大农村和城市低收入家庭学前儿童的补偿功能无法正常发挥。

4.学前教育及其公益性缺乏制度保证

目前最高的专门法规是1989年颁布的《幼儿园管理条例》，处于教育法律法规体系的第四级，在《教育法》规定的四个独立学段中只有学前教育没有自己专门的法律。法制的缺失，导致很多事情无法可依，人治的成分大，这也使得学前教育的公益性缺失了法律保护。

三、学前教育公益性弱化应对措施

在许多国家，学前教育都被视为是一种准公共产品，具有很强的福利性。在财政上，发达国家对处境，不利群体进行的拨款资助方面的做法可分为三类。一类是高福利国家的做法，由政府提供免费（或大部分免费）的儿童保育和教育，如瑞典。第二类是学前机构采用由国家财政支持和根据父母收入交费并行的方式，如德国和法国。第三类是由政府调节教育资源，为社会中下层、特别是处境不利的儿童提供救助，让他们与那些家庭背景优越的儿童有一个相对一致的起点，例如美英国和加拿大。

学前教育是一项公益性事业，应明确政府在学前教育事业发展中的主导地位与国际通行做法相比，我国政府显然在学前教育发展问题上严重缺位。一是各级政府对学前教育的公益性认识不清。二是法律虽然规定了学前教育在整个国民教育中的地位，但是对于经费投入与保障问题、管理问题、质量监控等问题尚缺乏可操作的合理机制。三是我国的农村幼儿园和大部分民办幼儿园基本上没有纳入公共财政体制，弱势群体的受教育权未能受到有效保护。学前教育的发展重在制度建设。新一轮的教育现代化建设，除了向上延伸，也应逐步向下延伸，提升幼儿教育的地位，考虑适时纳入义务教育。为此，首先，需要加强立法工作，将私立学前教育机构纳入国家统一的教育体制之中，使之成为国家学前教育中的一个必要的组成部分。其次，建立政府主导、社会共同参与，财政投入为主、多渠道投入相结合的学前教育发展机制。政府应在合理规划的前提下，通过政府的资助扶持私立学前教育发展。加大财政投入力度，在广大农村应以政府财政投入为主，建立起以公共财政为支撑的投入保障机制。再次，在政府主导下，创新办园体制、管理机制，对各类学前教育逐步规范管理，逐步建立有中国特色、现代化的学前教育体制。另外，需建立长效机制，支持欠发达地区学前教育事业的发展。

参考文献：

[1]刘占兰. 学前教育必须保持教育性和公益性[ J ]. 西南大学学报，2009， （3）.

[2]冯晓霞，蔡迎旗，严冷. 世界幼教事业发展趋势：国家财政支持幼儿教育[ J ]. 学前教育研究， 2007， （5）.

[3]王晓芬.学前教育的公平性与公益性[ J ].幼儿教育，2008，07，08