资产建设理论视阈下农村贫困救助政策的启示

张萍　栗金亚

摘要：以资产为基础的社会政策是对穷人的福利政策方向的一个基本改变。对个人发展账户进行分析，将“资产建设”这个新理念引入我国农村贫困救助政策，比较两种以资产为基础的贫困救助政策：个人发展账户和村级互助基金，发现：为贫困者设立个人账户并建立村级互助资金，是适合我国国情的资产政策。

关键词：资产建设；贫困救助；个人发展账户；政策启示

中图分类号：F328 文献标识码：A 文章编号：1003—3890（2012）09—0026—03

资产建设是当代社会科学领域的一个重要的新理论，它是由迈克尔·谢若登教授提出的。在1991年出版的《资产与穷人》一书中，谢若登教授对比收入为基础的社会政策，第一次提出了以资产为基础的社会政策：凡是普遍的和广泛的促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产，以增进他们福利的方案、规则、法律都属于资产社会政策。

一、相关研究述评

谢若登教授的资产建设理论是建立在对贫困者福利分析的基础之上的，该理论提出后，为学术界提供了研究社会保障的新思路：美国国际发展总署的蒂莫西.M.马奥尼提出以资产建设为基础的扶贫策略符合可持续生计的原则，能降低穷人遭遇的风险，增强其适应性。增加经济社会效益。美国伊利诺伊大学展敏通过对“美国梦现”项目参与者的研究，发现预期应用与存款模式对个人发展账户有影响，参与者不同的预期应用影响他们的存款结果，结构性因素在很大程度上影响着存款行为。穆古尔.G.阿谢尔、阿玛任督·南迪从资产建设理论的角度研究了新加坡的退休资助政策，认为单轨的社保体系不完善也不公平，而多轨体系能更好地解决社保供给中的各种风险。威尔·帕克斯顿研究了资产建设理论视角下的英国福利政策。

在国内，对资产建设理论研究的不多：唐钧（2005）在资产建设理论的指导下将上海的“镇保模式”与新加坡经验结合起来，得到一个新的社会保险模式，补充保险可全部或部分采取个人发展账户的办法，并分析了该模式可能遇到的困难。梁勇、苏立利（2009）帮助穷人积累财富而个人、家庭以及社区得以发展的系统是以资产为本的社会政策的核心，而个人发展账户则是其中一种极具包含性的社会政策工具，小额信贷是积累资产的有效工具。徐德印、丛晓峰（2008）从资产建设的角度分析了资产建设对农民福利的影响，阐述了农民通过土地经营，税收转移支付等手段获取福利的不足，提出通过小额信贷，发展个人账户等手段建设农民资产，这从根本上消除农民贫困，提高农民福利水平有一定的借鉴意义。童星（2011）基于谢若登的三种福利模型理论，解读美国的雇员持股计划，新加坡的中央公积金制度和中国的呼图壁经验的实践意义，提出将资产建设引入社保领域，从资产的形成、保值增值和转化三个方面建立完善的相关政策。

纵观以上研究发现，国内外的学者基于资产建设理论角度去研究的内容较为宽泛，但是从该角度研究农村贫困救助的却不多，且研究者只限于对现有贫困政策不足的分析上，只给了一个政策制定的方向，却没有提出具体的政策建议，这难以从根本上起到抑制贫困的效果。农村贫困救助对象只能依靠救助过活，没有个人能力的发展。这样贫困救助政策只保证了其基本生活需求，却没有给予其发展的能力建设。存在这一现象的原因之一就是没有真正了解贫困人群的发展需求，不能从根本上减贫。将资产建设应用于农村的贫困救助，从长远看，将有利于农村救助体系从以收入分配为主的政策，转变为收入分配与资产建设并重的救助政策，对现有的救助体系产生变革性的影响，对穷人的社会转移支付，不应是以维持基本生活需求的现金支持，而需要借助政府转移支付，来引导穷人对其未来的资产进行积累的新社会政策形势，这就是以资产为基础的社会政策。本文在对资产社会政策的实例——个人发展账户详细分析的基础上，试图把资产建设理念运用到具体的农村贫困救助政策设计中去，思考相应的对策。

二、个人发展账户——资产建设理论的政策实践

资产有各种重要的社会、心里和经济效应。更具体而言，资产改善经济稳定性，将人们与有希望的未来联系起来，从而激励个人的发展、有利于家庭稳定，创造有希望的未来。促使专门化和专业化，提高承担风险的能力，提高后代的生活水平，增强政治参与能力。

个人发展账户是资产建设理论的实践，是一种资产社会政策。面向贫困者是它与其他受资助的储蓄账户的主要区别，它在美国的实行方法在各州略有差别，但是为贫困储蓄者提供相等的或者稍高的配额，是其共同点。如果穷人储蓄一毛钱，他将会获得一毛或者多余一毛的配额支持。

（一）个人发展账户的结构

个人发展账户是根据资产建设理论建立的反贫困制度。在华盛顿企业发展协会、华盛顿大学社会发展中心的合作研究设计下，使个人发展账户从理论变成了实践。

个人发展账户最核心的概念是必要的金融教育和配额。金融教育包括普遍的和特殊的教育，配额比率从1∶1到1∶7不等，其中2∶1是最通常的配额比率，由于资金从时间和数量上是有限的，美国梦现项目中的个人发展账户有时间限制和配额限制。时间限制是指参与者开设配额储蓄账户的月份（参与者在超过时间限制后仍然能够领取配款），配额限制是指在时间限制基础上对可以支配的存款的限制，超过配款限制的不予配款，美国梦现示范工程的配款额在240～7 500美元之间浮动。

（二）个人发展账户的实例

可以通过举例来说明个人账户是如何运用于个人的，个人发展账户用于资产积累的项目，如用于教育培训，购买或维修房屋，创立小企业等。以应用于创业为例：张三符合项目条件，获得开户存款500元，配款比率是3∶1，配款上限是5 000元，时间限制是30个月。张三每月存入100元。经过考察学习，张三决定养猪，于是在第七个月，与该项目合作的第三方（张三购种猪的地方）直接从账户提取了2 500元（个人不能直接从账户取款，否则取消以前的配款额，并处以提款额10%的罚款），经过三个月的精心喂养，张三卖出所养的猪，获得收益。有了更高的收入，可以每月存入200元，从而获得更多的创业资金，能够有效地减贫，并且有利于其长远的发展。试想如果没有个人发展账户，张三便无从得到创业资金，只能处在贫困的恶性循环中（见表1）。

三、建立以收入补贴为主，资产建设为辅的贫困救助政策

现今的以收入基础的补贴方式是能在短期内提升贫困家庭的消费水平，使其消费水准达到基本的生活需求，但在长期的效果上却无法继续协助其摆脱贫困。但是资产建设能帮助穷人积累起资产，并提升其理财能力，实现其教育、住房、购买基本设施等目标。

穷人的社会政策应该是收入与资产并重的。谢若登教授通过穷人与非穷人的福利模型的对比分析得出结论：建立收入与资产并重的针对穷人的政策模型。一部分政府转移支付将以资产的形式而非收入的形式对贫困者进行资产积累，资产容易产生更多的资产，能够用于增加消费。长期来看，收入趋于增多，消费也会提高，同时也会提高贫困者的发展能力，有利于其彻底的脱离贫困，降低返贫率，从而使反贫困政策体现了可持续生计的可持续原则（见图1）。

把资产建设理念应用于农村贫困救助中，提出如下政策建议：

1. 为贫困者建立个人发展账户。从总体上说，我国当前由法律规范、组织体系和资金投入搭建起来的开发式扶贫框架突出地反映了具有“中国特色”的扶贫方式，有力地推动了我国农村扶贫的进程，但仍是不足，其中最主要的原因就是未形成稳定的资金投入机制，资金不稳定。图2显示了2003—2012年中央政府扶贫投入增长率，图中显示，中央扶贫资金投入波动较大，我们无法看出资金投入走势，这说明全部政府资金投入缺少稳定性，而分配到个人的扶贫资金就更不稳定，从而降低了扶贫效果。

为贫困者建立个人发展账户，把财政扶贫资金投入到个人发展账户中，对贫困者而言有利于形成稳定的资金来源。个人发展账户是个人名义的账户，有税收优惠并且具有增值性。政府把对贫困地区的资金投入转为对贫困者存款的配给金或者补贴，并通过账户持有者自己的努力（如自主经营或者集资工程），形成创造性金融的潜力。个人需要资金的时候，可以随时从自己的账户中提取，这样就能有稳定的可用资金。

2. 贫困者进行资金互助，建立“村级互助资金”。“村级发展互助资金”是指由政府安排一定数量的财政扶贫资金在贫困村内建立互助资金，村民以借贷的方式进行周转使用以发展生产，具有灵活性与救助性，是我国农村贫困救助政策的有力补充。从真正意义上来说是属于农民自己的救助形式。互助资金可以有两个来源：一是政府财政专项扶贫资金，二是个人发展账户中的资金。贫困者可以持个人发展账户相关证明进行抵押贷款用以教育、培训、创业等。这即推动了贫困者的发展能力建设，同时也提高了其组织化水平。

四、研究展望

在尽可能的范围内，每个人都应该被鼓励以发挥他们最大的潜力，即使是穷人，也有发展自己的能力，只是缺乏必要的资本。引入资产建设，为穷人提供资产，在资产多元福利的效应下，有利于提高贫困救助的效率，并使贫困者得到持续发展的能力。在实践上，一方面需要政府强有力的政策支持，建立健全各种配套的制度，另一方面，也需要更多的社会力量参与进来，包括专业组织、社会工作者、贫困社区、家庭乃至个人都要调动起来。本文经过分析研究得出政策启示：为贫困者设立个人账户和建立村级互助资金，这是适合我国国情的资产政策，是以增强贫困者能力为目的的。但是，以资产为基础的贫困救助政策不仅需要对政策内容的新思考，也需要对政策结构的新思考，因为它不仅仅是一个单一的政策计划，也可以是一个将许多政策整合为一个系统的政策框架，而这一框架怎样使政府、第三部门和家庭相互配合和补充，进行以资产为基础的贫困救助政策的创造性活动，这些都尚有待进一步研究。

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责任编辑、校对：关 华