城市房屋征收过程中政府职能转变机制的研究

张子英 赵海云

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码： A 文章编号：

随着我国城市化进程日益加快，房屋征收已成为城市建设和发展的重要活动，而由此也引发了大量商业纠纷和社会冲突。一方面，被征收人出于种种考虑不愿意搬迁，或者要求获得更为合理的补偿；另一方面，政府则要求高效的按照自己的蓝图建设城市，决定城市未来发展的方向。从而，整个城市房屋征收过程演化成被征收人和城市政府的一种博弈行为。

十八大是我国在全面建设小康社会关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式攻坚时期，十八大报告中指出，要深化行政体制改革，在未来的改革中，政府的职能转变显得尤为重要，一是政府职能的界定，另外就是政府如何来履行它的职能。进一步说，地方政府必须树立正确的政绩观，改变地方政府在地方发展的利益模式，改变惟GDP至上的传统发展理念，改变官员政绩考核机制，转变发展型政府为服务型政府。城市房屋征收过程中带来的诸多问题使地方政府不得不重新认识自己的角色定位和房屋征收中职能的转变问题，加快从发展型政府向服务型政府的转变，这也是促进城市征收工作实现持续健康发展的必然要求。

一、房屋征收过程中政府职能的本质

政府职能是指政府为了给社会成员提供公共服务，在一定的时期内对国家的建设以及社会的发展所应当发挥的功能和作用。通常情况下政府职能也被人们称为行政职能，它主要是指国家的行政机关在管理国家和社会公共事务时所应当承担的职责。在我国，房屋征收是一种行政行为，在新条例下，政府是征收的唯一主体，政府主导征收，因此政府在房屋征收的整个过程中是作为一个全程参与者的。房屋征收的主要目的在于实现资源的有效配置以及加快城市建设、经济发展和人民生活质量提高。而地方政府作为房屋征收整个过程的参与者，并且在整个过程中地方政府具有较大的权限。在房屋征收过程中，地方政府扮演着房屋征收者的角色，地方政府有权根据相关法律来对“公共利益”的范围具体化，并做出房屋征收的决定，告知房屋被征收人。

二、政府职能转变的路径分析

《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定地方政府作为征收主体，应充分保护被征收人的合法利益，但地方政府和被征收人均秉承似乎合乎法理的态度与观点，围绕征收补偿的价值标准等问题依然存在巨大的矛盾，而且存在进一步激化的可能。因此，政府在征收过程中角色的重新定位和职能改变就显得尤为重要，政府应转变观念，转变思路寻找新的模式，通过政府职能转变，实现政府行为转型，政府的作用才能充分发挥出来。

（一）转变理念

在处理城市房屋征收问题上，政府决不能从权力本位主义出发，以狭隘的 “政绩观”“发展观”为指导，而应深入贯彻 “以人为本”的和谐征收理念以保障广大人民群众的切身利益。一方面，要改变过去单一以经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果等经济指标作为考核地方官员政绩的标准，引入融合群众利益的政绩考核标准；另一方面，要树立 “以人为本”的和谐征收理念，房屋征收相关管理部门在城市房屋征收过程中，不可对不愿或不能及时搬迁的居民采用断水、断电、断气甚至暴力征收等做法，必须严格依照依法征收、有情操作、文明办事的方针推进房屋征收工作。

（二）转变思路

实现“效率型”向“效能型”政府的转变。在我国，长期以来一直用重管理过程的效率来衡量政府的行政管理效果，关注更多的是政府管理的过程和投入，片面地追求“效率”。一些政府官员急功近利，“形象工程”思想严重，极少关心政府管理的成本和效能，在征收过程中滥用公权力，一味追求城市建设的效率而损害被征收人的利益，造成了社会矛盾的不断加大。因此政府在城市征收过程中不应只考虑政府利益最大化而忽视了社会利益最大化，只追求效率而不顾效能。

比如政府要修广场，政府的工作程序，往往是先研究决定了项目，然后再考虑老百姓的各种利益。政府为了提高效率主要是站在这些项目的立场上，来说服老百姓征收。没有事先和老百姓沟通，征收工作就会很被动，也不被老百姓接受，矛盾就增多了。现在需要转变的是，在征地征收工作前，当地政府应首先想到老百姓的补偿、生活安置等问题，一定要从老百姓的利益出发，把征地征收工作做到征地项目前，在做好老百姓的工作之后，再来谈征地项目。

（三）转变模式

由“全能型”向“有限型”政府转变，改革政府大包大揽的模式。所谓“有限政府”，就是指所有的政府权力都是有限的，不仅是行政权力，而且更重要的是立法权力，因为它是法治国家所有权力的来源。

中国市场经济脱胎于高度集中的计划经济体制，政府的权力扩张范围很大，以致权力干预的范围过于宽泛。这就要求我们的政府实行“廉洁政治”，真正把人民的利益放在首位。无论是从制定法律法规还是到行使行政权，都要严格依法办事。在强制征收中，政府是城市改造的主导者，地方政府常常自以为是的认为，强制征收尽管给一部分人造成了不便和损害，但最终有利于整个社会的公共利益。如果当事人各方严格按照公正的规则进行讨价还价，由此得到的结果，理所当然地增进了公共利益。所以，严格禁止地方政府假借“公共利益”之名实行强制征收。一个良性的政府不会是去夺民之利，甚至与民争利，政府当有所为，有所不为。

三、房屋征收过程中政府职能转变的基本途径

（一）科学构建监督机制

1、构建和完善内部监督机制。各级监察机关及相关工作部门要相互配合，严格执法，着力查处征收建设过程中的违法违规违纪案件，并加大处罚力度，对违反审批程序，滥用职权的领导者和直接负责人严肃处理。

2、构建和完善外部监督机制，加强司法监督和社会舆论监督。相对行政监督而言，司法监督和社会舆论监督更具独立性。报纸、网络、新闻媒体和公民个人等各类媒体可以对政府进行多方面的有效监督。尤其是在今天，实践证明，这种外部监督确实发挥了其无可比拟的作用。

3、构建和完善综合监督机制。如新《条例》第十二条第三款虽然设定了被征收人选择评估机构的权利。然而，在征收工作中往往会出现被征收人不配合征收工作，出现不投票或投票不过半的现象。新《条例》对此问题没有进行延伸，没有设定解决方案。为避免此类问题出现而影响对选定评估机构过程的监督，保证评选结果的公平与公正，应当设定由政府部门综合组织各有关机构（如：纪检部门、公证机关、人大代表、社区代表等）来完成选定评估机构的工作，以确保选定评估机构程序的合法性。

（二）完善征收补偿听证制度

建立健全有效的沟通体制，提高公众对政府土地决策的参与度，保障城市土地市场的合理发展。在房屋征收实施过程中，确立“先行协商对话，后决定征收方案；先行补偿、安置，后付诸征收实施”的原则尤为重要。政府应当充分尊重被征收人的个体利益，切实赋予其在房屋征收中的主体地位，为其提供表达看法的场合和发表意见的机会，在平等协商和对话基础上解决实际问题。作为利益相关方，公民享有被倾听权，因而应保障和尊重其话语权，而实现这一权利的有效措施就是听证制度。以往的听证制度不健全存在诸多缺陷，如土地征收听证的适用范围过窄；土地征收听证参加人范围过小等。完善听证制度，就是凡所涉及征收问题，如征收目的、公共利益、征收范围、补偿方式等都要纳入听证范围，听证会参与人员主要包括房屋征收管理部门、征收人以及被征收人三方代表，还应当允许各个阶层、各个行业的人员来参加，扩大对于与具体行政行为有利害关系的第三人参加听证的比例。听证结果要及时向公众公布，如不服听证决定，则有权向法院提出诉讼请求。只有完善征收听证制度才能够真正保证被征收人的知情权、参与权和监督权。

（三）充分发挥政府的权益保障职能

目前城市房屋征收价格评估实行的是市场化原则，而被征收人拿到手的征收补偿金往往很难满足自己的住房需求。在这种情况下，被征收人难以为公共利益而牺牲个人利益，积极配合房屋征收管理部门的工作，主动搬离将要被拆除的房屋。而政府若采用行政手段强制征收，被征收人便将无家可归。因此，政府应积极采取措施，按照一定标准设立最低保障线，使被征收人有能力重新购置住房，从而实现居者有其屋。

政府为困难居民提供安置用房和廉租住房是解决征收难问题的有效途径，也是老百姓的迫切希望。同时房屋征收使得许多居民不得不选择临时租房居住来过渡，对于这部分需求单靠提供补贴而推向租赁市场并无法完全解决。因为这种短时间内大量的租房需求仅依靠房地产租赁市场难以彻底满足，比如：在原居住地房屋租赁市场饱和的情况下，因工作原因无法短时间内离开原居住地；因为健康原因无法在市场上寻租到过渡房和其他因素导致无法解决住房需要的被征收人，政府可在给予租房补助的同时建设拆迁安置临时过渡住房（如活动板房等）以解决部分被征收人租房难问题。在拆迁安置过渡阶段，活动板房应该作为一项重要的工作，它不但能够解决部分被征收人租房难这种最基本的生存需求，而且为缓和地方政府和被征收人的紧张关系起到了重要作用。活动板房一般为钢木结构安全可靠，可方便快捷地进行组装和拆卸、便于运输、移动方便，环保节能、快捷高效可多次周转使用且稳定性耐久性强。对周边环境、地理条件要求不高，可按顾客要求进行设计，适合临时性安置住房的建设要求。政府可以在不影响城市建设总体规划和附近群众正常生活的框架下选择距离被征收房屋较近的建设临时性过渡板房如公园、公共休闲场所等，安置用房应当具备公共交通、入学、就医、日常生活等条件。因此活动板房的建设也必须以小规模建设为主，这样对基本配套设施的要求较低也能尽可能避免对原有区域周围生活功能配套设施以及整体环境的影响。过渡阶段活动板房虽然为被征收人寻租提供了相对宽松的缓冲时间，但其所占用土地属临时用地，一般不能超过两年时间。因此地方政府作为征收人也必须在此时间内寻找其他途径解决这部分被征收人的住房需求，建立退出机制，使得每一位被征收人在地方政府的帮助下都能最终实现“居者有其屋”。总之，政府应对每一位被征收人负责到底，而不是仅仅付出安置补贴依靠市场机制解决，只重过程、重程序而忽视结果。

（四）正确行使房屋征收中政府的行政权力

1、政府职能履行应严格法制化

在城市房屋征收过程中，各级政府更应切实树立法制理念。首先，要健全行政法律法规体系，主要分为两方面，一是认真研究立法工作，加快城市房屋征收立法进程，制定相关法律，消除城市房屋征收立法真空，积极应对改革开放过程中不断涌现的新情况和新问题；二是认真修订和完善现行法律，及时废止不适应社会发展的法律法规，积极修订存在局部漏洞的法律法规，整合归并存在 “冲突”现象的法律法规，使得城市房屋征收相关法律更加规范，保证城市房屋征收工作有法可依。其次，要实现城市房屋征收机构设置法定化，依法设置专门机构、配备专门人员从事城市房屋征收工作，并固定相关机构、职能和编制，从法律上保证城市房屋征收部门机构的稳定，明确其职责，并完善相应的行政法律监督体制，保证城市房屋征收工作依法进行。

2、完善房屋征收中的行政补偿制度

被征收人不愿搬迁的深层次原因在于，征收户常遭暴力和野蛮征收，精神备受创伤，而政府补偿又不到位，不仅难以抚慰其心灵，反而加大其不满情绪，抗拒征收。行政补偿制度有利于实现国家、社会和个人之间利益的平衡，从而有助于良性和谐社会秩序的建立。具体而言，在城市房屋征收中，政府对公共利益的追求和公共秩序的维护，以及公民对个人利益的追求之间需要行政补偿制度来平衡。只有建立和健全行政补偿，才能更好地保障被征收人的利益，使其因征收所产生的损失及时有效地得到合理补偿，心理得以平衡，生产得以保障，这样也可减少征收阻力，保障征收工作顺利完成。

政府应该与时俱进，更新理念，积极转变政府职能，采用合法、合情的方式进行征收，并给予被征收人合理的补偿，切实尊重和保障公民权利。只有如此，才能正确执行国家法律，减少征收纠纷，保护被征收人的权利，促进房屋征收工作的顺利进行实现政府、社会和公民个人的三赢。

参考文献

[1]邵俊,徐莹.论城市拆迁安置过程中的政府职能.同济大学文法学院,上海, 2005

[2]姚天正.征地过程中地方政府职能研究.西北农林科技大学,2006

[3]郭秉菊.房屋拆迁中地方政府职能定位之法律分析, 金陵科技学院学报,2011

[4]张玲.城市房屋拆迁过程中的政府职能错位问题分析.郑州大学,2012

[5]崔天飞.城市房屋拆迁中的政府职能分析.山东大学,2010

作者简介：

张子英（1987—），男，河南郑州人，江西师范大学城市建设学院土地资源管理学硕士，主要研究方向为不动产经营与管理。

赵海云（1963—），男，江西南昌人，江西师范大学城市建设学院教授，主要研究方向为房地产与工程测绘，房地产经济学，房地产健康发展研究。