社区业委会的发展困境及路径分析

张郁杉

[摘要]业主委员会是社区最基层的民主化运动，具有广泛的群众基础。它作为社区自治中的一个不可或缺的重要主体，在维护业主权益、协调社区矛盾、实现社区公共利益等方面能够发挥积极的作用，是社区自下而上的、真正意义上的自治组织和动力。但是在实践中，业主委员会的建立和发展还面临着诸多困境，它的前景既取决于官方的态度和扶持力度，也依赖于业主们自身维权意识和组织能力的提高。业主委员会如何才能在与各种社区主体的博弈中良性运行，是它能否发挥其社会自治作用的关键。

[关键词] 业主委员会；社区自治

中图分类号：R473.2 文献标识码：A 文章编号：

业主委员会是依法成立的，并在业主大会授权范围内，在物业管理区域内代表全体业主和物业使用人对物业实施自治管理的非政府组织。20 世纪 90 年代，经济领域深入发展的同时，城市化进程也迅速展开，过去以单位为单元分割的社会逐渐瓦解，而开放性的城市社区却得到迅速生长蓬勃发展。特别是90年代中期以来，由于住房制度改革和城市居民的消费需要，导致我国城市商品房市场获得了蓬勃发展。在房屋产权私有化为主的商品房住宅社区，业主的利益第一次与其居住的社区紧密结合起来。同时，私人业主们对社区的物业管理也必然提出了比以前高得多的质量要求，以往那种单一的行政式物业管理方式再也无力胜任现代私人业主的物业管理需求。城市社区业主委员会就是在这种情况下出现的，它的出现既是我国经济体制和社会治理结构双重转型过程中城市社区发展变化的客观反映，也是社区自治进程的客观要求。

一、业主委员会的建设是实现社区自治的关键

业主大会及其执行机构业主委员会是以财产关系为纽带的业主自我管理和自我服务组织。它是社区最基层的民主化运动，具有广泛的群众基础。经过业主大会的授权，业主委员会完全可以代表全体业主行使物业管理权，包括自行建立物业管理组织或委托物业服务企业进行专业化的物业服务。作为业主大会的常设机构，业主委员会是小区日常事务工作的实际处理者，也是公共维修基金使用、选招聘物业服务企业等重大事务的工作主持者。财产的自利本性决定了业主委员会具有根本的自治动机和自治倾向，最能够代表业主的利益，与开发商、物业公司甚至与政府相比，更有维护业主和社区公共权益的动力和意愿。因而，业主委员会的建设是实现社区自治的关键。

1、从实践上来讲，业主委员会的发展是社区自治的主要方面，是民主管理社会的基点。业主委员会是业主的自治组织，它的产生直接来源于住房产权的私有化。从产生到管理，业主委员会的自治建设都关系到我国的基层民主建设。业主委员会这个名词早已有之，在房地产市场较为发达的新加坡、香港等国家和地区，业主委员会己经发展的较为成熟。而在大陆地区，由于房改刚启动不到二十载，业主委员会才刚刚在某些地区零星出现十几年，因此，对于大多数人来讲，业主委员会还比较陌生。社区中的每一个私人业主作为物业的所有者，是物业管理市场的主体。成立业主委员会代表业主选择和监督甚至管理物业公司，是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提和基础。

2、从理论上讲，业主委员会的发展对于探讨我国基层民主建设、政府职能的转变以及公民社会的发育都有重要的参考价值。业主委员会的产生是实现公民个人社会权利，并通过志愿行动形成自由人联合体，不经代理环节而直接提供公共物品的自治化过程。业主委员会支持和体现了社会的“自由”和“多元化”价值，能够有效地满足社会多元化的需求。因为业主委员会为业主提供了自我组织的空间，分散而孤立的个人组织起来才会有力量。对于大多数业主来说，他们所拥有的房屋产权是他们自己最大的私人财产。为了保障自己的相关权益，他们不得不关心公共物业的管理，同时自愿组织起来，进行自治管理，维护自己的利益。业主委员会的发展同时也反映着公民社会的发展，并且是伴随着现代化进程产生的，因此研究业主委员会的发展对于探讨我国基层民主建设、政府职能的转变以及公民社会的发育都有重要的参考价值。

3、业主委员会的实践和研究有助于检验社会理论并促进社会科学的发展，促使理论更好的解释和指导现实。从整体上看，目前中国的公民社会理论等社会科学研究仍然停留在理论引进和概念讨论的阶段，西方学术界的译语在中国的现实中很难找到对称的指称。所以必须从我国的实情出发，并在借鉴西方理论的基础上发展出自己的理论。尽管目前已经出现了一些零星的实证研究工作，但离改革与社会发展的现实需要相去甚远。改革和社会发展在呼唤实践基础上的社会理论和社会科学的发展，为社会主义话语下各领域的持续良性发展提供切实可行的科学的理论指导。这是中国学术界必须回答的问题。从社区自治的角度探讨如何建设业主委员会，应该从当前的社会现实出发，分析业主委员会的生存现状，探索业主委员会可能的发展路径，而不是简单地引进西方理论，脱离中国实际国情，空谈应该如何建设业主委员会和社区自治。

二、业主委员会的生存困境

1994年建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》中对“代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益”的业主委员会作了原则性规定。但是现实中，在符合业主委员会设立条件的住区中，大多没有成立业主委员会，有业主委员会的，其所发挥的自治作用也并不理想。自从《物业管理条例》2003年9月1日实施以来，全国各地的社区才更多地开始筹备业主大会和选举业主委员会的工作。目前，我国的业主委员会主要产生于经济较发达的省市，如北京、上海、深圳、广州等地。由于业主委员会是个新生事物，尚没有现成的规律可循。对于缺乏公共意识和组织能力的人们来说，业委会的组建和运行相当艰涩。从发育到发展，业主委员会呈现出了不同的模式，在实际的运作过程中，在取得许多成效和经验的同时，也不可避免地存在着各种各样的问题和困境，如业主委员会成立难、业主委员会与基层政府组织以及物业公司等社区治理主体的恶性互动远多于良性交流；业主委员会性质与法律地位不明确、职权责划分不清晰；业主参与程度不高、业主委员会内部运作不规范等问题，这些问题的存在不仅影响了业主委员会的功能发挥，还阻碍了我国城市社区自治与社区建设的进程。

1、行政干预是业主委员会建立和运行的最大外部阻力

业主委员会与街道、居委会等政府与准政府组织的共同目标是包括社区利益在内的社会公共利益的最大化，他们之间本来应该是一种合作与共赢的关系，街道和居委会应当为业主委员会的组织、管理理工作提供法律、政策、制度、宣传等方面的支持，然而在现实中，后者相较于前两者而言，却处于完全的弱势地位。行政主管部门有权无责，容易导致行政越位或行政错位。街道和居委会作为实际上的基层政府，很容易把自己放在高高在上的“管理者”的位置，不能正确认识与业主委员会之间的关系，更多的是将其放在自己的管辖范围之内，与上级政府的直辖关系使他们更意识不到双方是平等的居民自治性组织，甚至担心业主委员会会对其自身工作造成潜在的威胁，一些街道、居委会干涉、操控辖区内业主委员会的成立、换届，对业主委员会及业主的维权活动不仅不支持、还进行阻挠，甚至侵害业主的权益。这种变相的行政渗透妨碍了社区自治的发展空间，干扰了业主委员会的正常工作，也导致了业主对政府主导下的形式选举和假性自治漠不关心，从而积累了矛盾。

另外，受利益的驱使，某些物业公司通常与政府有着不寻常的联系，所以政府相关部门常常在物业公司与业主发生纠纷时作出不公正的判决，有的甚至阻挠业主委员会的成立，将备案视为审批，处处设置障碍，使得业主委员会的成立和维权行动举步维艰。

近年来，全国各地出现了一些影响较大的业主维权事件，如深圳长城花园、南天一花园等因维权出名的明星小区都与有关政府部门打过官司。通常人们认为，业主维权是指业主和开发商或者物业公司之间的权益纠纷，其实并不仅仅如此。 实际上政府也有可能成为侵犯业主房产权益的主体和业主维权的对象。综上所述，行政干预已经成为业主委员会建立和运行的最大外部阻力。

2、业主委员会缺乏独立的诉讼主体资格，与其他社区治理主体之间权责关系不明晰

我国现有的法律法规，并未赋予业主委员会独立法人资格，这一尴尬的法律地位影响了业主委员会的诉讼主体资格，限制了业主委员会的维权能力。目前，只有物权法规定了业主委员会相对有限的民事诉讼能力，这就导致司法实践中，对于业主委员会以原告身份起诉物业公司侵害业主共有财产之类的案件，通常会被以“原告主体不适合”为由，驳回起诉。

目前，在社区层面，社区治理的主体有居民委员会、物业服务公司、社区工作站和业主委员会。社区组织的多元化有利于形成社区的自治管理，但是上述组织之间的权责关系相当混乱，法律上的规定不够明确，其职责和功能有交叉、重叠甚至冲突的现象。

就业主委员会治理的现实情况来看，关于业主委员会的相关规定过于模糊和原则。业主委员会与街道、居委会等政府和准政府组织以及物业公司等市场组织间的多元主体良性互动与合作关系并没有形成，反而更多地呈现出一种恶性利益竞争态势。例如物业公司不尽责、服务质量差、甚至把自己当成小区政府等现象屡见不鲜，业主委员会想要撤换物业公司却障碍重重，一些业主以拒绝缴纳物业费来抗议物业公司，却往往以败诉而终，物业问题已经成为当前我国社区治理中的难题；另外，业主委员会的成员本是一些不拿报酬的具有公益心肠的热心人，当在管理过程中出现一些类似业主财产被盗、车辆受损的事件时，由于责权不清，难免会引发一些不必要的矛盾，向谁索赔，如何索赔成为了业主与业主委员会间纠缠不清的问题所在。

3、业主委员会的运作制度不规范

作为一种新兴的非政府公民自治组织类型，业主委员会面临着成立、运作、管理等相关法律制度的不规范、不健全问题。例如根据上海市相关规定，业主委员会选举中各类小区规约的通过需要有 1/2 或 2/3 以上的业主及附属面积同意方可。候选人当选也需全体业主 1/2 以上同意及附属面积超过 1/2 方可，因此，如何保证业主的合法参与率成为选举结果是否合法的硬性要求。这就造成了业主委员会的组建在一开始就有不小的难度，仅靠居民自发启动和完成这个过程往往会旷日持久，很容易因难度大半途而废。显然，相比行政干预，业主要想自发成立业主委员会，完全处于被动地位。

法律法规制度的不规范和不健全造成业主委员会的外部生存困境，如成立难、法律地位不明确、权责不明确、维权难等问题；而业主委员会内部组织与监督制度的不规范和不健全，则造成了业主委员会自身的组织和管理问题，其中较为突出的问题主要有：由于缺乏民主监督机制和公开制度，在业主委员会选举成立之后，有可能被少数业主精英所把持和控制，形成“寡头垄断”的治理态势，导致业主委员会的运作在很大程度上由某个业主精英个人决定，而当业主精英不只一个的时候，在业主委员会内部还有可能形成不顾业主公共利益的派系争斗关系，影响了业主委员会的治理效能与合法性；现有的业主委员会制度设计，缺少相应的监督机制，这不仅使业主委员会的内部管理容易陷于混乱，还提高了业主委员会内部出现寡头垄断和派系争斗的可能性，增加了业主委员会腐败行为发生的可能性，进而导致业主对业主委员会的不信任以及抵制态度。业主委员会内部在组织和管理上如果出现不良问题，不但会损害业主委员会在业主心目中的合法性和权威性，甚至还有可能使业主委员会偏离社会自治组织这一本质属性的发展道路，成为一部分人打着集体的名义谋取私利的工具。相反，一些制度规范的业主委员会，有例如各项事务及程序的公开制度、业主大会民主决策、民主监督制度等，则成效显著，能够得到绝大部分业主的支持和认可。

三、实现业主委员会良序发展的对策

业主委员会要实行制度化、规范化运作，要真正成为对物业实施自治管理的组织，不可能一缴而就，需要一个成长过程。

1、多元社区治理主体的共治型社会管理模式，需要逐步形成普遍共识。就我国社会发展的现阶段看，毫无疑问，政府是当前社区治理的主导力量。政府相对于社会的这种绝对优势地位在目前社区自治和公民社会远未成熟的状况下，是必然的也是必须的。业主委员会的建设和发展，必须围绕这一社会现实展开，在这个宏观政治背景下，业主委员会建立与街道办、居委会、物业公司、业主等主体的良性互动关系，达成合作共识。

业主委员会代表全体业主对社区事务进行自我管理，然而社区公共事务管理仅仅依靠业主委员会是不够的。现代治理复杂性所导致的治理主体多元化以及多元主体间相互依赖与合作所形成的广泛、松散的组织网络，是当前我国城市基层社会治理结构的一个重要特征。换句话说，只有以业主委员会为代表的社会组织与政府组织、市场组织等其他治理主体形成良性的互动关系和合作网络，才能克服现代社区治理的复杂性问题，实现社区善治，同时也能为业主委员会的可持续发展创造空间。这一发展路径既符合转变政府职能的社会发展战略要求，又符合民主治理和社区自治的方向。

与多元主义不同，合作主义主张将分化的利益组织引入到现有体制可控制的轨道内，构建治理主体间有序的制度化伙伴关系，在确保稳定秩序的前提下倡导多元主体的合作，组建最优化的社会组织结构网络，实现公共利益。事实证明，业主委员会的成功运作有利于理顺社区组织之间以及社区组织与政府部门的关系；业主维权不是给政府添乱，而是在帮助政府建设和谐社区。

2、健全法律法规，理顺各社区治理主体之间的权责关系。我国业主委员会相关法律法规的不健全，是造成目前业主委员会发展困境的主要原因，相关法规比较模糊，对业主委员会的责、权、利等缺乏明确的规定，引发了很多不必要的矛盾和纠纷。因此，需要尽快完善现有法规有关业主自治的条文，明确自治组织应当承担的责任，对自治组织成立的条件、程序以及相关费用的管理做出清晰的界定，同时扩大司法救济途径，保护业主的合法权益，同时各个地方可以根据自身发展实际，制定符合本地实际规章制度，以更好的完善业主自治制度，保护广大业主的合法权益。在完善法律法规的同时，要注重对自治组织进行监督，发挥业主和政府的积极作用，建立完善的监督机制和罢免机制，使业主自治模式能够得到良好的发展。

在业主委员会发展初期，政府应当对业主委员会的成立严格按照法定程序提供必要的帮助，通过大力宣传培育业主的自治意识，指导业主委员会依法组建，与业主委员会建立和谐共荣的关系。政府的角色定位只是裁判者，而不是直接或间接插手物业管理等本应由业主委员会这样的自治组织和市场组织承接的事务，行政权力必须依法退出对业主自治过程的过多干预，使业主自治行为能够按照一定的条件、 程序在符合社会主义法制的前提下有序、健康的发展。这一过程与把政府公权力关在笼子里的立宪政治改革进程是相辅相成、互相促进的。

3、加强业主委员会的自身建设

业主委员会作为业主大会的执行机构，承担着与居委会、物业公司、业主大会之间传递信息、交流协商的工作，地位十分重要。但现状是已成立的业主委员会成员复杂，且多数是兼职或退休人员，他们有不同的职业背景和教育水平，对于如何实现业主自治，大多是“摸着石头过河”。因此，业主委员会成员的自身能力也是当前限制业主委员会发展的一大瓶颈所在，因此，提高业主委员会成员的管理能力刻不容缓。

首先，业主委员会成员应当明确工作定位和具体内容，能够按照规章制度办事；其次，应当具备经济法理念和知识，能够与物业服务公司签订合同，细化合同的具体条款，监督物业服务公司的履行情况，比如加强业主委员会成员的物业管理知识和社会工作知识的专门培训。再次，应当具备经济财会知识与技能，能够审议物业服务公司的预算报表，审核维修基金的使用情况；最后，应当树立公共精神，强化民主管理能力，能够站在公共利益的视角看待社区问题，与其他主体有效协作，完善组织内部的资源管理，真正做到为业主负责，切实维护广大的业主的合法权益，构建社区建设新格局。

我国的历史与现实，决定了业主委员会建设势必是一个长期而艰苦的过程。通过对业主委员会发展现状的分析，可以不断发现问题，解决问题，总结经验，逐步引导它走入正轨。与此同时，还应该清楚地认识到，虽然在业主委员会发展过程中出现了很多问题，但是由于它顺应了市民社会发展的方向，因而具有强大的生命力和广阔的发展空间。所以应该首先肯定业主委员会的价值，不能因为经历挫折就放弃努力，而是要在它的发展过程中不断总结经验，并不断借鉴外来先进经验，促进它不断完善。