地方政府形象:影响因素与塑造途径——以群体性事件为视角

任堃

（中共山东省委党校 政法教研部，山东济南 250103）

地方政府形象:影响因素与塑造途径
——以群体性事件为视角

任堃

（中共山东省委党校 政法教研部，山东济南 250103）

群体性事件暴露了地方政府在运作过程中积累的一些矛盾和问题，塑造良好的地方政府形象，增强政府对于公众的魅力指数，可以缓和甚至是化解政府与公众间的摩擦，有效避免事件的发生和遏制事态恶性发展。这成为地方政府在当前群体性事件多发的压力与困境之下，为实现社会的稳定有序，推进社会和谐发展的必然选择。

地方政府;政府形象;群体性事件

一、政府形象的内涵及其本质

政府是文明时代里社会公众及社会组织关注政治了解政治的重要窗口，是其感知自身利益能否得以有效维护和获取、社会资源是否得以合理分享的途径，是对国家政治的期许值实现程度进行衡量及评价的标准。政府的特定地位及其与社会组织、社会公众的密切关系决定了政府职能的有效实现在基于宪法和法律所赋予的合法性和权威的同时，更需要社会及民众的认同与支持、良性健康的治理环境的营造与优化。政府强大生命力的获得、维持和能量增长在很大程度上依赖于自身的主观努力和此努力的直接后果是否卓有成效，即整个社会及民众对此的认知和有效回应以及在此基础上二者所形成的良性互动关系。而正是在政府与社会公众的相互需求的博弈过程中，政府形象作为政府运作与民众反应二者之间关系的有力体现，成为政府及整个社会所关注的焦点。

所谓政府形象，就是政府内外公众对政府综合认识形成的整体印象和评价。它是政府的组织机构、政令、政策及政府人员的动态言行等因素综合作用于政府内外公众的主观意识的产物。［1］政府形象的评价来自两个方面:一是政府体系本身在自身的运作中所表现出来的整体素质，或者说政府调控的质量指数，二是政府体系运转过程和结果在民众价值评判中获得的认同指数。［2］（P40）而这两个指数，从根本上可以归结为两点，即政府的有效性问题及合法性问题。

有效性是指实际的行动，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力量的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度。合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。［3］（P56）有效性是政府行为的结果和影响，是政府的产出即“一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力”［4］（P33），是政府存在的重要理由和价值证明。合法性是政府的“理性统治”的表现，是指现代社会所特有的依法形成并由程序调节的统治类型［5］（P127），即统治来源的合法性及这种来源的依法有效上升成为全社会的领导核心，这构成了政府成为执政主体以获得政治统治地位的必要前提。正如韦伯所认为的，“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。勿宁说任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”［6］（P239）。

因而，政府形象所蕴含的价值不仅仅在于政府公共关系和政府效能的标榜，而是作为一个最佳的切入点，透视出了政府在整个国家和社会的最根本问题上的能力表现，即政府的有效性合法性的反映及在此基础上对于社会稳定和发展的谋求，这才是政府形象塑造的最终目的及归宿所在。

二、群体性事件与地方政府形象塑造

作为营造一切软硬环境的主体，政府能否使得社会公众产生对其决策与行为的情感认同和行为认同，有效调动起民众的积极性，是地方经济文化等各项事业得以推进和发展的必要前提。随着社会的发展进步和时代的变化，政府所面临的问题日益增多且复杂化，需要通过政治体制改革和行政现代化来提升自身的行政能力，在此过程中，政府运作的方式、途径和绩效等备受关注。同时由于政治民主化水平的提高，公众的政治参与热情高涨，对于政府运作的要求和评价标准自然相应提升。政府形象的建设问题，受到中央和各级地方政府的重视。尤其对于直接与公众接触并作为联系中央与公众间的媒介的地方和基层政府而言，良好的形象是其尤为特殊的政治资源。它是政府公信力提升的有力印证和政府与社会公众间关系磨合的润滑剂，有助于政府运作和社会发展过程中可能产生的摩擦、阻力以及羁绊的消弭和减少，是社会稳定和谐发展的重要保障。

然而，基层工作环境的复杂性也造就了地方政府形象塑造的压力与困境，尤其是近年来群体性事件的多发，给政府形象带来了极大的负面影响，成为地方政府难以回避的重要事实。“从湖北石首的‘抢尸暴动’到湖南邵阳的‘护尸行为’，从西宁及重庆等地的出租车罢运、会宁警民冲突、巴中公交车司机停运、南康征税到郑州民办教师集体上访、韶关旭日玩具厂群体性斗殴事件、通钢事件，一桩桩的群体性事件接踵而来，民众似乎一直没有足够的时间来消化释怀。”［7］这些事件背后虽然有民众的非理性因素，但更直接的原因是干群关系的日益恶化。知情权不对等、缺乏有效利益表达渠道和公平博弈机会使得“不明真相的群众”与公信力受损的政府之间，形成一种对立关系，纯朴的基层官民关系正在崩塌。政府没有在民众心目中树立起良好的形象，政府的权威和信誉便会遭到质疑，政府行政工作的开展也难以顺利进行。同时政府与民众之间缺乏沟通和交流，民众的利益需求得不到有效表达，政府与民众间的较小甚至是微乎其微的问题也会因为沟通不畅和得不到及时的解决而日积月累，造成政府与民众间日益扩大的隔阂，因而，一些小矛盾也会一触即发，直接演变成影响社会安定局面的突发性群体事件。

2009年9月，《党的建设辞典》时隔20年后再出版，“群体性事件”被收入其中，充分体现出政府与社会关系的不和谐而造成的“突发公共事件”在社会领域关键词中的重要地位。这对政府形象本身，可谓是个极大的讽刺，成为地方政府不得不反思的重要问题。

三、地方政府形象塑造的影响因素

群体性事件的多发，社会不稳定因素的增加，是政府社会秩序供给能力弱化的反映。而这种供给，不是单纯意义上所讲的集权封闭的、对社会公众政治诉求进行限制甚至是暴力强制的维稳能力，而是真正体现公平正义的价值基础、真正拥有政治权威、合法性基础巩固的有效政府作为，是政府形象构建的前提和必须。因而，群体性事件只是一个窗口，在很大程度上投射出了社会治理过程中各项问题的存在，投射出基层和地方政府形象塑造不力的各个方面。

首先，政府职能履行的有效性不足。维护社会的稳定和发展是政府的基本也是首要职能，没有有效的经济事业的发展所带来的物质生活水平的改善提高以及安定团结的政治环境所给予的安全感、归属感，是难以让社会公众给政府以良好评价的。但在一些地方和基层政府，社会的基本安全秩序都得不到保障，社会治安状况极差，刑事案件层出不穷，破案率极低，黑恶势力拉帮结派，“打黑”行动只停留在口头，更有甚者，政府与黑恶势力勾结的现象也有存在。在致力于本地区的经济和社会发展方面，有的地方政府或其官员无视当地和民众的长远利益，而是从自身的政绩或者是私利出发，对上级的相关政策实行“过滤式”传达和落实，甚至大搞劳民伤财的政绩工程和形象工程，不仅降低了行政效率，而且浪费了大量的人力、物力和财力等资源，严重阻碍了当地经济社会的发展，社会反响极其恶劣。

其次，诚信的缺失导致政府公信力的降低。在统治型政府遗留下来的人治观念和权力本位思想的影响之下，很多基层政府官员以领导者和管理者自居，往往根据自己的喜好甚至是私利来处理一些与民众有关的问题，服务和奉献意识淡薄，把自己凌驾于公众之上，工作态度恶劣，工作方式简单粗暴，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的情况大有存在。在市场经济的浪潮中，一些地方政府和官员，仅仅着眼于当前的一地之利或一己之利，大搞形式主义和形象工程，结果经济数据上去了，人民生活水平却未见提高。而且，在强烈的官本位意识的冲击之下，不少地方政府官员及行政人员将部门权力私有化，滥用职权，徇私枉法，有的甚至为了谋一己之私，充当了黑社会势力的保护伞。政府及公务员的诚信缺失和腐化堕落行为扭曲和偏离了政府的诚信形象，大大降低了政府的公信力。

再次，有效公关的不足造成政府与社会公众间的隔阂。政府公共关系活动就是指政府为了更好地管理社会事务，争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好的政府形象，在公关思想（意识、观念）或公关理论指导下运用传播手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为。［8］（P1）政府公关实现了政府组织与其需要面对和沟通的客体对象即社会公众之间的有效连结，是政府形象得以形成和扩展的媒介基础，对于形象树立、强化、调整和完善的整个过程都具有举足轻重的作用，主要可以概括为沟通信息、引导工作和监督政府。而在实际工作中，由于形象意识和公关意识的缺乏，一些地方政府对于公共关系的开展不够重视，认为社会公众对于政府的评价和认知简单依靠政府的具体作为和事实展现就可以了，宣传部门的相关信息发布也呈现出泛政治化的倾向，从而造成了信息的阻滞，而在政绩营造方面，却过分渲染、夸张，造成信息传播的不对称及失真情况的存在，公众的知情权相对封闭，与政府间产生隔阂。

四、地方政府形象重塑与创新的路径选择

长期堆砌和积累的矛盾需要一个突破口爆发，而相对敏感事件的出现，就成为了社会矛盾急剧激化过程中压倒骆驼的最后一根稻草，从而引发群体性的大规模的冲突，造成更大负面影响。虽然在事件的平复之后社会秩序回稳，但其屡屡发生，意味着地方和基层政府需要认真反思自身治理过程中所存在的不足，以积极和公正的姿态去理顺社会矛盾与纠纷，增进政府与社会公众间的沟通交流，消除彼此间的隔阂与对立，致力于互信和谐关系的构建。因而，无论是增强社会公众对于政府的认可和支持、降低由社会公众不满而引发的冲突性事件的发生几率，还是对于事件恶性发展的遏制以及事后负面影响的缓解，地方政府形象魅力指数的有效提升都是非常必要的。

1.提升政府的行政效率与行政服务水平。政府有效性是公众对于政府印象形成和给予评价的最直观因素，同时也是政府合法性的前提和基础。地方政府职责履行是否有效，有两个方面的评判标准，体现为对上级政策方针的落实和为促进本地经济社会发展而制定的地方性政策的规划与运作。这就要求地方政府首先在认真学习上级政府下发的各项文件、政策和方针的同时，积极地向群众进行宣传，让群众了解各项政策、方针的要义和内涵，减少落实和贯彻的阻力，并且在贯彻和执行过程中坚持务实的原则，避免“政策过滤”和“上有政策，下有对策”的敷衍式落实。在地方性政策的制定中，地方政府要从本地的实际情况出发，因地制宜，因时制宜，进行有针对性的选择和规划，而且要深入群众进行实地调研与考察，并根据民众的反馈和需求及时地对政策进行调整，以确保政策的科学性和有效性。要通过可问责制度和绩效考核体系的建立与完善从制度上确保公众对于政府行为的知情权，使政府和公务员处于公众的监督问责及有效激励之下，不断激发积极性与创造性，提高行政效率。

2.树立正确的行政理念，增强服务意识。正确的行政理念是有效的行政行为的先导，树立正确的行政理念，对于巩固政府的思想根基，扩大其舆论支持，争取更多的行政资源，达到全社会的高度政治认同和广泛政治共识起着非常重要的作用。作为与社会公众的直接接触者，地方政府及公务员应当努力克服权利本位思想的影响，坚持民主法治的原则，增强自身的服务意识，实现从“治理者”到“服务者”的角色的彻底转变，忠于公共服务提供者的职能，努力营造民主法治的社会环境、尊重和鼓励公众的政治参与意愿及行为、保障公民的权利和自由，坚持以民为本、一切从民众的利益与需求出发，不断提高公共服务的能力与水平。

3.加强政府公关，畅通政府与公众间沟通渠道。了解是信任的基础与前提，地方政府首先应当保证政务的公开并使之制度化，通过增加政府决策与工作的透明度，充分发挥公众的监督作用，在促进公民有效参政议政的同时，加深公众对于政府的认同感。其次，要进一步完善信访制度和加强政府及其工作人员深入基层、深入群众、开展实际调研的工作。信访制度的建立，拓展了地方政府与公众间的沟通渠道，为公众信息的反馈搭建了一个有效的平台，政府能够及时地了解公众的所需所想，其政策的制定和实施也就更加有了时效性与针对性;深入群众，倾听群众意见，开展实际调研，是政府政策制定及可行性论证的必要前提，在此过程中，地方政府既了解了民情，又加强了与公众的互动联系，在沟通的过程中随时可以根据情况的需要和变化来调整政府的目标设计和战略方案，使之真正做到因地制宜和因时制宜。再次，要充分发挥大众传媒的作用。地方政府可以通过新闻媒体、听证制度、公众论坛、社情网的建立、领导热线的开通等相关方式，主动、客观、真实地向社会宣传和解释自己的行为，争取公众的理解和支持，并及时回收反馈意见，以实现政府与公众间的协商对话。

4.公务员自身良好形象的维护与塑造。“政府是被赋予一定能力的道德人格”［9］（P1），公务员自身形象的塑造是政府形象构建的人格化体现，其本质为公务员的自身素养的外化。作为构成地方政府体系的单个个体，地方机关公务员自身形象的良好与否，直接关系着公众对于整个政府的评价。尤其是面对广大的基层群众，地方政府机关公务员特别需要在深入群众、了解群众需求的基础上加强自身形象的塑造。一方面，地方政府公务员要有良好的服务意识和道德水平，一心为公，虚怀若谷，在言谈举止、工作方式、工作态度上都体现出让广大群众满意的公仆精神，摒弃拜金主义、官本位等观念的影响，远离腐化堕落，提高自我净化能力和增强其自身亲和力。另一方面，地方机关公务员的工作业绩、自身的知识水平和业务能力，是公众形成对地方政府公务员评价的一个重要方面。地方政府公务员要适应社会和时代发展变化的需要，自觉地不断加强对专业知识、管理技能和法律法规常识的学习，并加强对自身所在地区的实际情况和民众需要的了解，积极地与民众沟通，增强其工作的针对性，优化其服务水准。

群体性事件的多发，一方面加大了地方政府有效性实现和合法性基础巩固的难度，另一方面也会因其对于社会秩序造成的破坏导致社会公众对于政府能力的期望值与要求的提升，这对于政府形象塑造而言，具有极大的挑战性。但是作为政府与社会公众间良性关系的体现，政府形象的塑造本身就是政治发展的一种有力印证，本身就是一个逐步完善和优化的过程。政府形象所向前迈出的每一步，都会给予政府与社会公众以有效激励，为社会稳定及和谐发展事业的推进推波助澜!

［1］黎祖交.政府形象刍议［J］.浙江大学学报，1992，6（3）.

［2］赵劲夫.市场经济中的政府形象［M］.北京:中共中央党校出版社，1996.

［3］西摩·马丁·李普塞特.政治人——政治的社会基础［M］.张绍宗，译.上海:上海人民出版社，1997.

［4］加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策［M］.曹沛霖，郑世平，公婷，陈峰，译.北京:东方出版社，2007.

［5］尤尔根·哈贝马斯.合法化危机［M］.刘北成，曹卫东，译.上海:上海人民出版社，2000.

［6］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.林荣远，译.北京:商务印书馆，1997.

［7］魏群，韩雪，等.中国改革:向着最有希望的三十年［EB/OL］.（2009－12－23）［2011－08－09］.http://www.snzg.cn.

［8］蒋春堂.政府形象探索［M］.北京:中国国际广播出版社，2001.

［9］卢梭.社会契约论［M］.何兆武，译.北京:商务印书馆，1980.

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A

1671－3842（2012）01－0056－04

2011－09－02

任堃（1982－），女，山东兖州人，讲师，政治学博士，主要研究方向为公共管理。

责任编辑:张东丽