社会养老保险基金中的公民财产权及其保护

■刘木林 杜 虎

公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助是一项宪法权利，社会保险是公民从国家和社会获得物质帮助最主要的一种途径。《中华人民共和国社会保险法》，已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过，自2011年7月1日起施行，这标志着我国社会保险法律法规体系基本得以建立。目前，我国的社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等，其中养老保险基金数额最大，大约相当于社会保险资金运用额的1/2左右[1](P123)。现阶段，我国基本养老保险制度的适用范围包括:城镇各类企业职工，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工;城镇个体劳动者和实行企业化管理的事业单位职工①。养老保险费由社会保险基金财政专户，单独核算，汇总情况报劳动保障行政部门。经办机构建立和妥善保存缴费记录，并记入个人账户，至少每年向缴费个人发送一次基本养老保险个人账户通知单，缴费单位和个人有权按照规定查询缴费记录②。

我国社会养老保险制度有法定性、普遍性、社会性、专有性等特点，如何管好、用好这笔老百姓的“养命钱”，关乎社会的稳定发展和人民群众的根本利益。结合我国的实践，从理论上探讨实施社会养老保险的行政机构与公民存在何种法律关系，公民如何保护自己社会养老保险的权利，对于保障公民财产权利，完善我国社会养老保险制度具有重要意义。

一、我国社会养老保险基金的属性分析

我国的社会养老基金包括个人账户基金和社会统筹基金两部分，因此，要分析我国的社会养老基金中的公民财产权就必须对社会养老保险个人账户基金和社会统筹基金的属性分别加以分析。

(一)个人账户基金的属性

1.财产性

个人账户基金以货币形式记账，是随着我国市场经济发展和工资货币化的进程而逐渐建立起来的。随着做实个人账户改革的推进，它越来越显示出财产性的特点。首先，它是按照参保公民月工资的一定比例逐月扣除并积累起来的资金。随后，它以类似个人储蓄的形式储存在社会保险经办机构按照法定方法建立的账户上。其次，在个人申请退出社会养老保险的情况下，参保者个人凭借个人的身份证可以从社会养老保险经办机构取出积累的基金。再次，参保者因为工作调动而转移社会养老保险关系时，还可以将个人账户基金转移至新的参保地并进行连续计算。最后，在参保者退休前即死亡的情况下，个人账户上的记账货币额还可以像其他遗产一样被参保者的继承人继承。这些特征与公民所有的其他货币财产如存款相比，并无多少差别。

2.公民个人所有性

个人账户基金存续期间，其财产所有权属于个人账户记账身份证号码的所有人。首先，身份证号码以及其他登记资料组成的信息集是特定的，按照身份证号码建立的个人账户也可以依据具体信息确定其所有人;其次，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)，规定退休时如果不能取得领取养老金的资格，个人账户资金可以全部一次性取出;再次，各地关于参保公民退出当地养老保险的规定中，也要求社会养老保险经办机构将个人账户金额全部退还;最后，目前许多地方的社会养老保险法规都规定，参保公民在退保时，只能亲自凭借自己的身份证到当地社会养老保险经办机构办理退出手续，这种规定使得个人账户还体现出一定的人身权利的性质。

3.其他物权受限性

虽然根据个人账户的个人所有性，可以轻易确定参保者对个人账户基金的所有者的身份，但并不能完全享有按照物权法规定的公民对个人财产的其他物权，如使用权、收益权、处分权。首先，个人账户所有者对个人账户基金的使用权是被剥夺的。依据1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发 [1997]26号)第3条的规定，个人账户储存额只能用于职工养老，不得提前支取，这就从根本上剥夺了个人对养老保险金的使用权。其次，个人账户基金所有者对个人账户基金的收益权受到限制。虽然相关法规规定个人账户基金每年按照银行同期利率计算利息，这种收益也最终属于个人账户所有者，但是基金的用途(即收益方式)是被法律法规严格限制的，只能按照国务院社会保障基金投资的若干领域，由社会养老保险经办机构进行收益。最后，个人账户所有者对个人账户基金的处分权也是被剥夺的，因为在个人账户存续期间个人始终无法控制这些资金，当然也就无处分权。

4.国家托管性

个人账户基金的所有权虽然属于参保公民个人，但国家通过制定社会养老保险法规取得了对基金的委托管理权。首先，国家通过相应的社会养老保险经办机构为参保公民在银行建立个人账户之后，要代替公民向银行收取利息;其次，社会保险经办机构还会委托银行进行投资，以实现个人账户基金的保值增值;再次，在严格实行个人账户实账运行的情况下，国家并不处分个人账户基金;最后，国家要对个人账户的保值增值负责。国家建立社会养老保险制度的目的就是保障公民在老年时的生活，该制度的有效性很大程度上依赖于社会养老保险基金的保值增值。如果社会养老保险基金造成损失，那么就将严重影响政府的信誉和该制度的有效性，因此国家必须对社会养老保险基金的保值增值负责。

总之，个人账户基金就是国家托管下的个人储蓄资金，但这种财产的使用权、收益权和处分权受到了严格的限制或剥夺。

(二)社会统筹基金的属性

1.国家统筹性

1995年国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)第1条，就明确了我国的社会统筹基金实行国家统筹的目标。它规定，我国基本养老保险基金要实现在全国范围内对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。以社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度在国家统筹方面，主要是社会统筹基金的统一调剂使用。国家作为总的负责人，从全国的经济发展水平和收入增长状况出发，制定统一的养老保险金发放标准，并按照法定的调整机制调整退休职工的养老保险金，保证社会统筹基金的合理使用。

社会统筹基金的国家统筹性体现了国家在社会保障领域进行公共管理的职能，也使其具有强制性、无偿性、固定性等明显的社会公共产品特征。

2.公有财产性

社会统筹基金的公有财产的属性是指社会统筹基金在建立之后，是以全体参加社会养老保险制度的公民的共有财产而非某个公民个人的财产的形态出现的。这主要表现在:

(1)用途的专门性。社会统筹基金建立之后，唯一的用途就是支付符合退休条件的职工的养老保险金。这犹如在参加社会养老保险制度的人们当中形成了一份共有财产，财产为“需要”的人所享受。

(2)发放标准不再与企业(或者灵活就业人员)缴纳额直接挂钩。根据2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号文件)第六条的规定，该决定实施后参加工作、缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准，以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。也就是说，发放标准由个人缴费年数、本人指数化月平均缴费工资和当地上年度在岗职工月平均工资决定，而非与所在特定企业 (或者灵活就业人员)对社会统筹基金的“贡献挂钩”。

总之，社会统筹基金与个人账户基金相比，与公民个人财产权利的关联度大大降低，并具有公共财产的特征。因此，在有些国家如美国，社会养老保险基金是以社会保险税的形式征缴的。

二、社会养老保险基金中的财产权

公法上的私有财产权，是指一切具有财产价值的权利，强调的是一种私权[2](P31)。因此，就有必要先界定“财产”的概念。财产往往在两层意义上被使用，第一，财产指向外在的物，反映的是所有者对物的关系;第二，财产指向所拥有的法律利益，反映的是所有者和其他人 (对物)的关系。本文论述的社会养老保险基金中的私有财产权，则包括上述两种意义上的财产权。

在社会养老保险基金中，相对人拥有很多的权利，不仅包括具有财产价值的权利，还包括人身权 (如以自己的身份证号作为社会保障号码的权利)以及程序性的权利等。但是，只有那些具有财产价值的权利才可以归结为财产权。社会养老保险中涉及的财产性权利，主要有三种:个人账户基金的所有权，统筹账户基金的共有权，养老金领取权。

(一)个人账户基金的所有权

个人账户基金存续期间都属于账户户主所有，由此还衍生出相应的收益权、继承权等民事权利。但是，参保公民对个人账户基金的所有权与物权法上规定的所有权不同，公民并不能当然地拥有使用权等其他物权。因此，自然也不能适用私法的救济方式如侵权诉讼，来起诉行政机关侵犯社会养老保险个人账户基金的行为。

(二)统筹账户基金共有权

统筹账户基金属于参加养老社会保险的公民共同拥有，以公共财产的形态存在。由于统筹账户基金对参保公民养老保险法律利益具有重要影响，那么就应当承认参保公民对其基金的共有权。但是，这种共有权是具有实际意义的，与所谓“全民所有制”下的国有资产是有区别的。国有资产无法影响具体某一个公民的财产权利，公民对国有资产的共有权更多的是形式意义上的。

(三)养老金领取权

在参加社会养老保险的公民未达到退休年龄时，该项权利属于期待权 (权利能否产生，权利多少还不确定)。它的意义在于:

1.退休之前也受法律保护，不得任意剥夺。

2.享有该种权利的参保公民可于退休后达到规定条件便可以依法领取养老金，不需另经确认。该种期待权本身尚不具有直接的财产内容，只有当法定的事实出现后，才能给参保公民带来实际的财产利益。在公民退休并满足行政法规规定的养老保险金领取条件时，公民对养老保险基金具有确定的财产利益。但无论是期待权还是确定的权利，都对公民具有重要利益，中央和地方社会养老保险经办机构和其他履行社会养老保险行政管理职权的行政机关，都有义务保障公民该项权利的实现。

三、社会养老保险基金中公民财产权保护的措施

(一)重塑社会养老保险基金中的公民财产权观念

1.财产权是宪法中的一项公民的基本权利。世界许多国家对财产权的保护都有一套完整的体系。1789年的法国《人权与公民权利宣言》第17条把财产权宣称为一种“神圣不可侵犯的权利”，“除非当合法的公共需要所显然必需时，且在事先的正当补偿的条件下，任何人的财产均不得受到剥夺”。这是西方国家对财产权进行宪法保障的开始，此后，世界各国纷纷在其宪法中确认财产权的宪法地位，如德国基本法第14条第一款规定:“保障财产权和继承权。有关内容和权利限制由法律予以规定。”美国宪法第5条规定:“没有依据正当的程序，任何人的生命、自由或者财产均不得受到剥夺。”我国宪法第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”

这些宪法的规定，形成了一个对私有财产权的保障体系，从而达到对财产权保障的效果。这具体表现在:第一，制度性保障。早在魏玛宪法时期，卡尔·施密特就提出了“财产权制度性保障”，并将其视为“个人人格发展自由”与“社会与法律秩序”的重要组成因素。因此，立法者必须根据宪法规定的财产权的保障范围，通过程序法和实体法上的具体规定，提供保护私有财产权的运作措施。第二，个别性保障。私人对其财产权取得一个“财产价值之法律保障”，以作为对抗国家公权力的侵害。也就是说，对国家公权力的行使，应尊重私人合法取得的一切财产权利与价值，任何对私人具体权利限制与剥夺的法律，都必须具有“合宪性”才可以实施[3]。

2.财产权是政府公权力和个体私权利的一道屏障。依靠这道屏障，私有财产权免受公权力的非法侵害。对私有财产权的最大侵害不是来自个人，而是来自国家，因为国家拥有公权力，这种公权力具有强制性，面对强大的公权力，个人的力量往往显得十分弱小，而财产权制度形成的屏障，使私人可以拥有对公权力的抵抗权。

3.社会保障基金中包含公民财产权。社会养老保险基金包含个人账户基金的所有权、统筹账户基金共有权、养老金领取权等三项公民财产权利，因此，我们应当在审视社会养老保险基金时强化公民财产权的观念，而非将其视为国家的恩惠。将社会养老保险中的具有财产价值的权利归纳为财产权，就可以通过宪法确定的对财产权的保障制度来对这些权利进行保护。在社会养老保险中，相对人的这些权利受到宪法和法律的保护，行政机关实施社会养老保险制度应该保障这些权利，不得任意侵犯和剥夺这些权利。如果因为公共利益的需要而对这些权利予以剥夺或限制，必须有法律的明确规定。

(二)加强社会养老保险行政程序中的公民参与

法治社会的核心是依法行政，而依法行政的重中之重就是依程序行政。在当代行政法理论中，行政程序是一项非常重要的控制行政权力行使的制度。行政程序应确保公民参与行政行为，这样的一个缓冲行为使公众在心理上不会产生抵触情绪，直至接受行政行为。

公民参与是指行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和实施其他行政行为时，在程序上要保障公民的知情权和参与权得以实现。该原则的内容包括:一是行政机关行使职权的活动，除法律规定保密的以外，应一律公开，以便为公民所了解。社会养老保险基金尤其是社会统筹基金是行政机关依据法律、法规以强制性手段取得，该基金的用途、维护状况对于公民权利具有重大影响。因此，应当充分保证给予公民的知情权。例如，现在各地在养老保险条例中，普遍规定了社会保险经办机构为公民定期提供基本养老保险个人账户对账单的义务。二是行政机关在进行决策和作出重大行政决定时，要保证让公民参与，为利害关系人举行听证，广泛听取各方面的意见、建议，并允许公民对之提出反对意见等。由于养老保险基金事关公民的个人账户基金所有权、养老金领取权、统筹基金共有权，政策改变会对参保公民权利产生重大的影响，因此，应在行政立法中明确允许公民参与、为利害关系人提供听证程序的标准和申请程序。三是行政机关在制定政策、进行行政立法或行政裁决时，要事先通知利害关系人，允许相关人查阅或复制公文案卷，以收集有关资料，维护自己的合法权益;事后要允许相关人向行政机关申诉，通过行政复议等途径获得救济[4](P96)。

(三)运用财产权诉讼保护公民社会养老保险基金财产权

“‘有权利，必有救济’，凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。……故实质意义的法治国家就是司法国家。任何法律上之争议，皆应由法院裁判。”[5](P392)所以，司法最终解决原则是现代法治社会的一项基本原则。但是现行的行政诉讼案例表明，社会养老保险基金财产权并没有得到有效的司法救济。

现在全国很多地方为了维护自己的地方利益，制定了对自己有利的社会养老保险条例以及实施细则，这些条例的内容大多是尽量减少领取养老金的人，而增加缴纳社会养老保险基金的人的数量。虽然各地的养老保险条例，大都规定了参加社会养老保险制度的公民不服行政机关的具体行政行为，可以采取行政诉讼或者行政复议的方式来解决法律争议③，但是我国的行政诉讼法一方面规定了法院可以以地方性法规作为判决案件的依据，另一方面法院也无权对抽象行政行为进行审查。

这样的法律规定，根本不能有效保护参保公民的财产权利。因为，现行体制下地方法院无法摆脱地方政府的控制，必然也无法摆脱地方保护的控制。对待参保公民的诉讼请求，法院一方面可以引用带有地方保护色彩的地方性法规作为判决的依据，另一方面也可以以相对人的诉讼请求不在行政诉讼的受案范围为由，拒绝为参保公民提供法律保护。因此，现实的状况就对保护公民财产权提出了新的要求。我们应当为保护公民财产权寻找新的救济方式，财产权诉讼是一个重要途径。

虽然现在还没有通过财产权诉讼来保护社会养老保险基金财产权，但实际上在我国运用财产权行政诉讼已经具备充足的法律依据:

1.宪法规定。《中华人民共和国宪法》第44条规定:国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。这项规定实际上从另一个侧面规定了国家保障公民退休后生活保障的义务，而这种义务是以行政机关积极的行为来履行的。国家存在的义务，必然是以公民相应的权利为必要条件的。

2.行政法规中规定的权利义务相对应原则，是对公民社会养老保险基金财产权的承认。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)第一条规定，到20世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。公民在年轻时缴纳一定的货币财产，退休时有取得领取社会养老保险金的权利。从权利义务相对应的角度来看，行政机关也有义务保障公民基于社会养老保险基金的私有财产权。

3.行政诉讼法和其他地方性法规的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定:人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。这项规定实际上为公民保护基于社会养老保险基金的私有财产权，提供了法律依据。

4.许多社会养老保险方面的地方性法规也有相似的规定。例如在《济南市城镇企业职工基本养老保险条例》第46条规定，用人单位和职工对劳动保障行政部门的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》第55条也有类似的规定。这些规定，进一步明确了通过行政复议和行政诉讼保护公民私有财产权的制度。

上述法律依据表明，我国法律已经承认了公民对社会养老保险基金的财产权，并且可以以行政诉讼的方式寻求对行政机关侵犯这种财产权的法律保护。如果行政机关和法院能够以开放的姿态，勇于承担保护公民财产权的重任，那么侵犯公民社会养老保险基金财产权的问题将会得以有效遏制。

注释:

①参见:事业单位养老保险试点启动.今日早报，2008-03-01.网 址 ，http：//news.sina.com.cn/o/2008-03-01/051413501126s.shtml，2012年3月23日访问。

②参见1999年1月22日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》第16条。

③如《广东省社会养老保险条例》第三十九条规定，单位或者被保险人对社会保险部门的行政行为有异议的，可在知道或应当知道该行为之日起十五日内提请上级社会保险部门复议。对复议决定不服的，可在复议决定书送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼，单位或者被保险人逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行义务的，社会保险部门可以申请人民法院强制执行。

[1]刘钧.社会保障理论与实务[M].北京：清华大学出版社，2005.

[2]林来梵.财产权宪法保障的比较研究[A].张庆福.宪法论丛(第2卷)[C].北京：法律出版社，1999.

[3]陈明灿.从财产权保障观点论土地使用限制与损失补偿[A].中兴大学.中兴法学(第45期)[C].台中:国立中兴大学法律系，1999.

[4]方世荣.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[5]翁岳生.法治国家之行政法和司法[M].台北：月旦出版公司，1994.