广东事业单位改革“第四条路”

易丽丽

法定机构这一新类型应是行政体制改革尤其是大部制改革中，执行类职能从行政机关划出的承接组织，也是行政类事业单位改革的出路。

2011年7月，广东省编办印发《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》（下称《意见》）。法定机构试点是广东省事业单位分类改革的大胆探索，力求从深层次上解决制约事业单位发展的体制机制问题。广东试点法定机构是《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）确定事业单位改革回归行政机关、继续保留在公益类事业单位、转企三条出路基础上的第四条路。

亮点与背景

《意见》明确法定机构是指根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构再细分为两类：一类是主要承担公共事务管理职能的法定机构，一类是主要承担公共服务职能的法定机构。法定机构实行“一机构一规章”或“一机构一法规”，体现“量身定做”的立法特征。

在外部管理体制上，行政主管部门与法定机构的关系进一步明确，在制度设计上确保法定机构依法独立运作，逐步做到去主管部门化，决策与执行相对分离。强化政府监管职责，建立法定机构运作透明化的制度，拓宽公众监督渠道。

在内部管理机制上，创新治理模式，建立各利益相关方共同参与治理的法人治理结构。法人治理结构的内部构架由以董事会、理事会或管委会为组织形式的决策层及其领导下负责日常运作的执行层组成。与此同时，鼓励探索多样化的经费筹措模式和建立灵活的人员使用与管理、绩效分配机制。

这一改革思路的大背景是，20世纪80年代，世界各国陆续出现一种新的组织类型，在不同的国家有不同的名称，他们是新公共管理运动的产物。这场发源于英国涉及公共管理部门的改革运动被打上“重塑政府”、“管理主义”“企业家型政府”等各种标签。这种新的组织类型在新加坡和香港称为“法定机构”，英国、加拿大、瑞典称为“执行机构”，美国称为“独立机构”，日本称为“独立行政法人”，法国称为“公共服务机构”，新西兰称为“运作部门”。虽然名称不同，但是组织设计的理念和特征却有着相似性。

一是解除管制、激发组织活力。法定机构的诞生是基于政府在官僚制管理下过于死板、效率低下的背景，这类组织获得制度松绑，取政府与企业两者之长而建立，人事、财务都具有自主性，相比政府有更大的灵活性与弹性。二是企业化管理。法定机构学习企业先进的管理方法，通过理事会（董事会）内部治理结构运作，将企业管理理念和方法如目标管理、绩效管理等运用到法定机构，强调成本效益和专业水准。三是合作共治，契约化。政府与法定机构的关系，从科层制上下级关系逐渐向契约平等关系转变。强调执行与决策保持距离以保证法定机构一定的独立性与自主权。四是强化责任，公开透明。法定机构职责法定，法定机构对法律负责，开展业务情况充分公开，接受社会监督。

我国第一个

地方立法的法定机构

前海管理局全称是深圳经济特区前海深港现代服务业合作区管理局，2011年7月，经深圳市第五届人大常务会第九次会议通过的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(下称《条例》)公布施行，这标志着第一个地方立法的法定机构诞生。

《条例》中明确前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。前海管理局体现了法定机构“一机构一立法”的特点。前海管理局职责法定，《条例》明确前海管理局负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。在人事制度方面体现灵活性，前海管理局局长由市政府任命，任期五年。副局长由局长提名，市政府按规定程序任命。前海管理局的高级管理人员可以从香港或者国外专业人士中选聘。前海管理局根据市政府确定的原则可以自主决定人员聘用和薪酬标准。《条例》规定前海管理局应当编制年度工作报告，并向社会公布。

广东法定机构试点是在考察新加坡、香港法定机构的基础上，结合我国事业单位体制与发展不相适应、政事职责不清、内部运转不灵活、监督机制不完善等突出问题综合设计的。深入了解法定机构，有必要还原新加坡、香港法定机构的概貌，而新加坡、香港法定机构又深受英国的影响，追溯英国的相关做法同样有所启示。

法定机构管理制度发源于20世纪中叶的英国，当时正值英国政府官僚体制弊端开始暴露并受到抨击，积极推行小政府主义是英国政府改革的努力方向。20世纪80年代，撒切尔夫人上台执政后，法定机构管理制度被广泛推行。政府执行机构和非部门公共服务机构（NDPBs）均属法定机构范畴。

法定机构中，英国执行机构的运作模式给世界各国政府改革贡献了智慧。1988年英国内阁办公厅效率小组起草的调研报告《改进政府管理:下一步行动方案》提出设置执行机构，执行机构承担执行政策和提供服务的职能；强化人力资源的开发和利用；保持外部压力以推动持续性改进。执行机构独立预算，作为决策部门的部委与执行机构执行长签订合约，内容包括绩效、人事、薪酬等，部长以公开竞争方式任命执行机构执行长，执行长被赋予自主的薪酬、人事、财务等权力。1998年，执行机构这一新组织类型设置10周年时，英国近八成公务员投身执行机构工作。执行机构制度突破传统官僚制，从单一整体、集中式转变为分权化、分散化，灵活性与弹性给公共组织注入了活力，部委与执行机构契约化的绩效合同管理形式，强化了执行机构的责任与成本效益意识。

新加坡只设中央一级政府，没有地方政府。仅有的中央政府机构设置非常精干，共设置15个部。按照决策、执行、监督相分离，截至2012年1月，15个精干的部下设有65个法定机构作为支撑。法定机构是新加坡从事监管、执行、服务工作的组织类型。在这些法定机构中，有的类似我国政府职能部门，如经济发展局、土地管理局、国内税务管理局等；有的类似我国公益类事业单位，如科技研究局、新加坡东南亚研究所、新加坡技术教育学院等；有的类似我国行政类事业单位，如新加坡陆路交通管理局、新加坡海事及港务管理局。新加坡还存在对一个地区进行管理的法定机构裕廊镇集团（JTC），专门负责经营管理裕廊工业区和全国其它各工业区。新加坡每个法定机构都是依据国会专门法律成立，其设立、职责、经费来源等均由法律规定，体现法定性。由于机构法定，其机构相对稳定、受人为影响小，具有相对独立性。新加坡法定机构大多采用董事局（会）领导下的行政总裁负责制，行政总裁人选由董事会通过全球遴选产生。法定机构是独立的经济核算单位，由总理审定年度预算，并且向议会汇报财政决算和年度报告，由议会来批准财政预决算。

香港的法定机构也称为法定公共机构。自上世纪80年代以来，香港特区不断扩大以法定公共机构模式执行公共服务的范围，使公共服务领域运作的灵活性不断增强。目前，绝大多数政府决策的执行和监督都交给法定机构，由法定机构执行公共服务或对某些特殊领域进行监督。这些机构都具有法定、运作独立、企业管治和公开透明等特点，成为政府施政的支持者、政策的执行者、公共治理参与者、公共服务提供者。香港的法定公共机构按照职能可分为两大类：一类是政府有关机构（共68个），另一类是大专院校、公立医院、慈善机构、公用事业公司和某些地区组织（共150多个）。香港的法定机构是政府行政系统之外的一个相对独立的体系，不属于公务员体系，是“半独立”组织，而在新加坡，法定机构是公共管理体系的一部分。

争议与再突破

广东试点法定机构，法定机构仍是事业单位，却是双重身份。改革主管部门对“法定机构”这一概念有质疑，认为所有的机构都是法定机构，如果机构不是法定，那么就是非法机构。对这一概念的质疑，让人联到了中央对广东试点法定机构暂不表态的顾虑。而法律界人士认为法定机构与临时机构是相对的，担心一些临时机构通过法定化，摇身一变成为了永久常规机构。更深层次的争议是对法定机构设置意义的质疑，事业单位改革是否是新设一类组织类型就能解决现有突出问题？法定机构是手段还是目的？如果只是手段，那么与之相关的核心管理理念，不通过新设组织能否在现有事业单位中运用。如果法定机构本身就是目的，进一步的问题是，法定机构一批批设立起来，事业单位的突出问题是否迎刃而解了？

改革的开拓者总是第一个面临困境与难题。随着社会经济发展，政府承担多样化的职能和服务，提供服务的方式多种多样，相应地，公共组织模式和机构的类型也应多样化。广东试点法定机构正是适应了这一趋势。而这一改革创新，打开了相关法律修订的时间窗，例如，针对目前注册类型只有“企业、事业单位、社会组织”三类，将法人类型进一步精细化很有必要。这一突破，广东法定机构双重身份的困境得以解决。

而对新设立一类组织是否能解决事业单位现有突出问题的质疑，需要跳出孤立推动事业单位改革的思维。法定机构这一新类型应是行政体制改革尤其是大部制改革中，执行类职能从行政机关划出的承接组织，也是行政类事业单位改革的出路，同时也是涉及利益相关者较多，社会关注度较高、规模较大且承担公共服务的社会组织规范化之道。广东顺德试点法定机构做出了尝试。顺德在“大部制”改革的基础上，为了避免陷入部门数量精简之后再扩张，扩张之后再精简的怪圈，及时巩固改革成果，提出社改中试点法定机构。顺德试点法定机构跳出了事业单位改革，与行政体制改革相衔接。任何改革都不能孤立推进，法定机构为大部制职能划出、行政类职能回归及培育有影响的社会组织这割裂的三者紧密衔接提供了改革路径。

广东试点法定机构在我国是首创，但是在境外，法定机构运行已有多年的经验，同时也暴露一些问题。研究境外法定机构运行中存在的问题，更能将这种制度完善。

在英国，预算和人事下放执行机构后，部委与执行机构执行长的争执增加了，随着执行机构数量的增加，整合与协调难度增加，政府碎片化，控制力变差。而执行机构追求自身绩效忽视了政府整体的效能，英国正缩减执行机构数量，并提出整体政府理念应对执行机构泛化带来的行政分散化弊端，广东试点法定机构应避免重复犯错。

在香港，法定机构人事制度尤其是高层管理人员公开公平问题成为关注的焦点。董事会（理事会）成员以兼职为主，执行层成为真正的控制层，出现了内部人控制现象。目前我国事业单位有主管行政部门，一旦逐渐去主管部门化，如何避免问责真空现象。监督法定机构，严格的审计是前提，我国国家审计是行政型审计，并不是来自政府外部的审计，如果法定机构向政府负责，行政首长领导下的国家审计，审计法定机构等于自揭家丑，其效力大打折扣。

创设新的组织类型不是目的，只是手段。多元化组织类型应对多样化的公共服务需求是改革趋势。不管新增组织类型叫什么名字，公益目标得到明确，投入机制得到完善，问责和监管制度、审计制度得到严格执行，组织透明运行得到强化，是这类组织设计的关键。

（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）

创设新的组织类型不是目的，只是手段。多元化组织类型应对多样化的公共服务需求是改革趋势。