“大能源部”猜想

吴明华

“是否成立能源部，取决于政府的理念。如果能源问题需要服从服务国家宏观经济形势，那么就很难从发改委脱离出来。而如果需要把能源问题作为独立问题进行思考，那么成立能源部就理所当然。”

两会前夕，“大能源部”再度成为热门话题，即将到来的政府和人大换届被认为是成立能源部的一个重要契机。随着电荒、柴油荒、煤电纷争等能源问题愈演愈烈，改革能源管理体制、组建“大能源部”的呼声日益高涨。与以往的呼声相比，此次成立能源部这一超级部委的前提条件更为成熟，动力更足。但成立大能源部到底有无必要，如何平衡部门间利益，同样引起巨大的争议。为此，本刊专访了国家能源专家咨询委员会委员、厦门大学能源经济研究中心主任林伯强。

“是否成立能源部，

取决于政府的理念”

《决策》：成立“大能源部”一直为很多人所期待，此次呼声更为强烈。但也有政府部门有关人士以及专家表示，当前并无成立大能源部的必要，并且这次也难以成行。对此，您怎么看？

林伯强：实际上，这些猜测常常在换届前出现，大家对这一方面还是有期待。而与2008年相比，现在成立能源部的动力，的确要大很多。

中国在过去的5年内，能源消耗量急速膨胀，能源相关问题也跟着急速膨胀。煤电矛盾导致电力短缺，原油对外依存度急速攀高，天然气成品油价格改革等，很多能源问题已经到了不能再拖的地步。我国的确需要有专门的能源部，进行能源思考和能源决策，以及确定更长远的能源战略。

更高级别的能源部可以独立地对能源问题进行“哲学思考”，比如中国需要的能源从哪里来，应该有什么样的价格等。

是否成立能源部，取决于政府的理念。如果国家认为，能源问题需要服从服务国家宏观经济形势，那么就很难从发改委脱离出来。而如果国家认为，有必要把能源问题作为独立问题进行思考，那么成立能源部就理所当然。

《决策》：目前能源委和能源局的管理架构，从这两年的实际运行情况看，还有不少的尴尬，很难担负起统筹能源管理、理顺体制矛盾的重任。成立“大能源部”能否在体制方面有所突破？

林伯强：当初把能源局设在发改委是有一定道理的。从能源局这几年的能源工作来看，也是有一定成效的，在节能减排、新能源发展、常规能源发展方面，有了一个相对统一的能源管理机构，或者说牵头机构。

如果能源价格和能源准入不能从发改委分离出来的话，那么只能是目前这种体制了。成立“大能源部”，现在的问题跟原来一样，就是能源局如何从发改委独立出来。

是否独立，是能源部与能源局的最显著差别。目前国家发改委在考虑能源问题时，往往从宏观层面出发，而不是独立地考虑能源问题。比如在决定能源价格改革时，会优先考虑通货膨胀等问题。国家发改委职能众多，需要考虑的问题很多，能源只是其中一方面，这导致能源管理的目标不够清晰。

在具体职能上，大能源部是否会将能源定价权从国家发改委手中拿走成为焦点。如果新成立的能源部门不具备定价权，则成立不成立对能源行业毫无意义；如果具备定价权，又恐对其他行业造成伤害。

成立能源部虽然有利于推动能源改革，集中力量办大事，但是如果把定价权、市场准入统统归到能源部下面，政策的制定也不见得比现在合理。因为发改委还要考虑全局，如果是能源部来定价的话，他们更倾向于从行业利益出发。

《决策》：现在也有人担心，成立大能源部后会不会形成新的部门利益？

林伯强：能源部应该吸取铁道部的经验和教训，在成立之前，就要在机制设计上尽量防止目前铁道部出现的相关问题。能源部应该更为集中地从能源战略、能源创新等角度去考虑能源管理，而不是把所有的都管起来，能源管理主要还是以市场为导向。

未来的“大能源部”，其主要职责应该包括能源战略和能源政策制定、能源行业管理、能源相关技术研发、环保能源的生产和利用等。

面对能源未来和低碳发展，能源部的具体任务应该是减少对化石能源的需求和依赖，促进可再生能源的开发利用，提高能源利用效率，实现需求方面管理，保障能源供应；减少对外国石油的依赖；减轻贫困人群对能源价格上涨的负担；增加能源利用效率，等等。

能源战略调整的方向

《决策》：中国是全球最大的能源生产国与消费国，能源问题的重要性日益凸显，同时矛盾和困难也日趋增多。如何来看待我国的能源问题？

林伯强：我国能源问题需要更独立全盘地思考。比如说，目前我国能源消费占全球消费总量的20%，预计能源需求在2020年前仍将保持大幅度增长的趋势。但问题是，这些能源将从哪儿来？会面临着什么样的价格？

还有，我国以资源消耗为基础的发展模式难以为继。这种观点大家早已听得很多，大部分人也都相信。而问题是，为什么政府说了这么久，高能耗现状却依旧未得到改变？因此，未来需要对转型时期的障碍进行更深层次的理解，并积极思考如何解决这些障碍。

我国的新能源发展迅猛，但是，到2010年底风电装机仅占总装机的3.2%，贡献电量为总量的1.2%，太阳能可以忽略不计。可以说，在相当长一段时间，我国仍将以煤电为主。煤电现在提供了我国70%的一次能源和80%的电量，而且由于清洁能源增量满足不了能源需求的增量，煤炭需求的绝对量还会持续增加，碳排放的挑战也只会越来越大。

此外，石油价格越高，石油动荡的原因就会越多，我国能源安全压力也会日益增大。为了解决煤电矛盾，国家发改委于2011年底选择对煤炭价格进行限价，意味着未来煤电矛盾将依旧。上述诸多困难和挑战，都要求我们从更长远、更战略性的角度，来思考我国的能源问题。

《决策》：针对现阶段能源需求刚性特征，以及能源稀缺和环境问题日益凸显，我们需要在能源战略上作出怎样的调整？

林伯强：首先要改变以前简单地从能源供给方面考虑，将节能作为满足能源需求的一个组成部分。以往的能源战略，一般先确定某期间的能源需求，而后根据生产储备状况确定能源投资和供给。在战略调整下，中国能源需求基本公式应该是：能源需求量=节能量+能源供给量。资金既可以投向能源生产，也可以投向节能，有多种政策组合可供选择。政府可以通过选择能源供给投入和节能投入，满足能源需求的成本最小化。因此，政府投入和公共政策如何引导资金流向，对能源投入的选择至关重要。

其次，改变仅受资源约束的能源供需增长和能源结构战略规划，将二氧化碳排放作为满足能源需求的约束。政府可以将节能和排放约束下可以接受的能源结构作为能源规划的基础，考虑采用什么样的政策。可以预见，随着排放量下降，对应的能源结构发生相应变化，GDP、就业等宏观经济变量会出现不同程度的下降。开始时冲击可能不大，但随着排放约束进一步收紧，影响将加大，在达到某一临界点时，相对应的经济成本就可能是无法接受的。

第三，改变仅从能源供给方面考虑能源安全。中国目前石油进口依存度已经超过50%，而且还将不断上升。应该改变以往仅从石油战略储备考虑能源安全，将能源多元化和清洁能源发展作为能源安全的一个部分。

另外，各能源行业的战略规划必须站到整体能源的高度，改变以往各行业单独进行战略规划。各类能源之间有替代性。随着能源日益稀缺和能源价格走高，日益增强的替代性使各种能源产品的价格具有联动性。举例说，石油价格上行会带动煤炭价格上涨，尽管可能会有一段滞后期。所以各种能源的生产和消费也互相约束。能源各行业规划只有站在能源整体的高度，才切合实际。

能源改革的关键是“价格”

《决策》：当下能源问题越来越多，越来越复杂，解决问题的核心在哪？

林伯强：能源问题的最主要矛盾是价格，而不是体制，能源所有的矛盾最终落在“价格”问题上。

能源是一种商品，但也是基本消费品。能源企业基本国有，它们对国有能源资源的垄断以及政府的行政定价，使能源价格复杂化了。目前，能源价格上涨是大趋势，但涨价是大家都不愿意看到的事，每次价格改革和调价都受到公众的质疑。调价后的价格各方都不会满意，演变为多方博弈，政府常常会被讨论是站在哪一边，甚至被迫参与博弈。

随着近期煤炭行业的整合，我国能源基本国有。对政府来说，大型国有煤矿兼并小的民营煤矿，其安全问题、技术问题、回采率问题，都能迅速得到解决，好处立竿见影。而且能源价格似乎更可控。但是，能源可控性带有很大的社会经济成本。

对于公众来说，目前能源行业国企高度集中，政府和公众如何判断和相信其成本？往往认为国有垄断行业常有把成本“做大化”之嫌，这就是每次涨价都会遭到质疑的原因。低能源价格政策还保证了我国能源价格今后会一路上涨，就老百姓来说，即使得到补贴，也是难以接受的。缺乏价格机制的政府定价，会使能源价格博弈成为常态。

与国际同行相比，我国能源企业的整体效率还比较低，能源价格机制需要承担主要责任。对于能源企业来说，政府定价，除了承担政府的社会职能使其政企不分外，更主要的问题是，不能单纯地依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高赢利，而是把赢利的注意力放在与公众和政府的价格博弈上。

在能源行业改革中，关键是价格改革，最大的难题是价格上涨。虽然价格上涨不是因为能源价格改革，但改革的结果通常是价格上涨。能源价格上涨原因很多，例如国际油价上涨是不可控的；由于能源日益稀缺和环境压力，国内能源价格上涨也是一个趋势；越干净的能源越贵。技术水平既定，提高能源行业效率是减少涨价的唯一途径。

一般说来，鼓励民营和外资参与能源行业，可以通过增加竞争而提高能源行业效率，但在目前国企一家独大和能源政府定价的情况下，投资放开还不足以吸引外资和民营进入。例如，电力发电已经对外资和民营开放了20多年，没有看见外资和民营的大量进入，而是看到了外资变现退出。

国企垄断加行政定价，能源价格就成为政府宏观政策的工具，也不可避免将政府的社会职能强加在企业头上。如果能源企业中有相当规模的民营资本，可能政府就有另一种做法，因为短缺的问题更大。

能源价格成为政府宏观政策工具的主要危险在于扭曲价格，能源既是生产资料，也是生活资料，与经济活动和居民生活直接相关，由于能源的重要性、复杂性和敏感性，扭曲价格的成本是巨大和长远的。

能源价格成为政府宏观政策工具的另一个危险，是能源价格改革会常常因为各种社会经济问题而搁浅，使改革丧失一些重要机会。因为，如果价格扭曲而导致能源无效或低效使用，意味着将来更高的能源价格和更大的环境成本。

现阶段，在无法使能源价格市场化的条件下，保障能源供应需要透明有效、可操作的价格机制，和同样透明有效的能源行业成本监控。没有明确的价格机制，价格的风险预期就不明确，能源企业就必须博弈，与政府博弈、与消费者博弈。博弈是有成本的，且由于能源国有，最终大家一起买单。