浦东“维稳妈妈”调查

查英

与其他社会管理创新相比较，“维稳妈妈”有何不同之处？基于“维稳妈妈”形成的社会管理创新模式，到底能走多远呢？

正月十五，上海浦东新区，一群中年女性正热热闹闹地聚在一起包元宵。这项活动既不是社区比赛，也不是商场促销，他们所为何来？

在此“十五元宵敬老人”的活动中，11名上访女性应邀参加，包元宵送给敬老院。

原川沙新镇妇联主席邱士瑛告诉《决策》，活动的发起者是一个叫做“维稳妈妈”的社工项目，这既是一个维稳团队，更是一项社会管理创新。

“维稳妈妈”何以能在社会管理创新集中的浦东萌发、演变，并渐成样本？与其他社会管理创新项目相比，“维稳妈妈”有何特点？又面临哪些现实的困境？

逼出来的变革

“维稳妈妈”的萌芽之地在浦东施湾地区。

这个原属川沙新镇、现属祝桥新镇的社区，是中国快速城市化的产物——1996年、2005年，浦东国际机场一期、二期工程先后实施，大批施湾人一夜间由农民变成市民，从农舍搬进楼房。

与之相伴随的，是征地拆迁等社会矛盾不时发生。邱士瑛回忆说，在浦东国际机场建设、拆迁过程中，由于前后拆迁政策差异带来的利益不均衡，身份转换带来的心理过渡以及生活习惯、生存方式改变，时常诱发一些矛盾，导致利益相关者开始上访。

一项数据显示，2003年至2008年间，整个浦东新区，进京上访从最初的十多件上升到两百多件，增加了20倍。当时，施湾地区上访人数逐年增多，并且95%是女性，平均年龄在50岁以上，没有工作，家庭条件多为一般。

女性、50岁以上、家庭困难，这些关键词让浦东新区妇联走到了前台。

2008年，针对社会变迁中出现的各类家庭问题，在浦东新区妇联主席傅燕君的动议下，一场场“头脑风暴”催生了“家庭专业社工服务”这颗“金种子”，“维稳妈妈”便是其子项目。

“维稳妈妈”项目的服务对象便是川沙新镇施湾社区96户上访家庭。

在此之前，按照一份官方材料的说法，传统应对上访的方式，对上访事件仍停留在“来访接待、无访等待”的被动模式，因为应对滞后，容易引发“群体上访”，激化矛盾，“效果不佳”。

那么，妇联将有何作为呢？

“维稳妈妈”是从“关爱”的角度而非“解决问题”的角度开展工作，“我们起到的是缓冲作用，是润滑剂。目标是让上访对象稳定，实际问题的解决还需要信访部门去做工作。”浦东新区妇联妇女儿童工作部部长陆天一告诉《决策》。

也即是说，“维稳妈妈”的主要任务是敲开上访女性的心门，有针对性地开展家庭服务和指导，帮助她们学会调适情绪，改善家庭困境，参与文化活动，进而减缓矛盾、减少上访。

陆天一一再强调“关爱”的角度与出发点。在她看来，这一出发点给予了上访家庭心理上、生活上的人性关怀与帮助，正好与解决上访难题吻合，可以配合信访工作。

可这个设想要落实，并非易事。

早在此之前，浦东新区妇联就已经尝试过类似工作，即从关爱、服务的角度去解决社会变迁中出现的各种家庭问题及他们的实际困难，但整个浦东新区妇联干部加起来也就几十个人，面对成千上万的女性服务对象，人手根本不够。

显然，这里必须有一个转变，即从“以少对多”向“以多对多”模式转变。由“少”变“多”，这个”多”就是第三方的介入，是来自民间，来自志愿者。“目前，由‘维稳妈妈项目实践中的理念与经验衍生出来了包括浦东新区知心大嫂妇女儿童服务中心、浦东新区家庭志愿者协会等在内的有6个民间组织。”邱士瑛介绍说。

具体到“维稳妈妈”这个项目，这个“多”便是社工组织与妇联干部的组合。

陆天一介绍说，我们总体是想引入社会化的社会组织来服务社会，传输一种家庭社工服务理念，让更多的人参与我们的妇女儿童工作，使得妇女工作成为一个专业工作，利用社会组织的专业优势以及妇联的资源优势联合服务问题家庭，这也是社会管理创新探索之一。

2008年底，浦东新区妇联决定以公开招标形式，试行向专业社工服务机构购买服务，启动“维稳妈妈”项目。

“维稳妈妈”从妇联的一项工作，开始变成了一项外包的社工项目。政府事务外包已不罕见，但将敏感的维稳工作交给专业社会机构在全国还没有先例。

2008年11月公开招标结束。通过财政局、民政局、社工专家以及妇联、试点单位领导联合评标，在5家竞标单位中，上海公益社工师事务所脱颖而出。

衍生与裂变

2009年3月，“维稳妈妈”项目正式启动。

尽管项目招标引进了专业社工机构，但并非所有工作都是由社工完成，当地妇联干部也需要参与其中，“提供资源”。这就形成了专业社工+妇联干部的“维稳妈妈”团队，与96户上访家庭结对“服务”。

这个团队的目标所指是：减少上访，减缓焦虑，分散注意力，缓解矛盾，让上访对象从上访的“魔咒”中走出来，重新树立新的价值观。

在项目起初，主要是通过家庭服务的方式来实现，包括组织培训、引导她们参加社区活动，乃至解决家庭困难的服务、心理疏导、安排就业等，邱士瑛称。

更多地参与公共生活，可以使上访对象的社会价值得到体现，这也是家庭专业社工服务的理念之一。

为此，因“维稳妈妈”项目而成立，由妇女干部和社工组成的维稳工作组会经常组织各类社区文化活动。譬如做鞋子送给部队和敬老院，在世博会期间积极参加路口志愿者活动。在2012年元宵节，11名上访女性还一起包元宵送给敬老院。

在邱士瑛看来，这些活动一方面分散了她们的注意力，另一方面也让她们的爱心见到阳光，由原先的“被边缘化”到逐渐融入社区，文化认同感提升。这种润物细无声的感化，也让上访者走出上访“一根筋”的思维定势。

解决家庭困难最成功的案例是家住施湾3路的马梅菊。

马梅菊夫妻俩都没有工作，媳妇是“外来妹”，同样赋闲在家。年过半百的她为“将1房的小套换成2房的中套”，而成了一名“老上访”，还多次闹进了警署。

经过几次接触，与其结对的“维稳妈妈”团队，一边动员马梅菊加入社居委百人合唱团，一边帮助她解决实际困难。川沙新镇妇联先帮其儿媳参加就业培训，又在物业公司落实了岗位。之后，妇女干部又为马梅菊夫妇争取到给东方书报亭送报的工作。家庭实际困难解决后，马梅菊便停止了上访。

类似马梅菊的例子不止一个，上访者不是纠结于房子的面积问题，便是纠缠于户型或楼层等问题，而这类家庭呈现出一个共性特征，就是家庭功能不健全。于是，在“维稳妈妈”的基础上，衍生出一个新的项目“家庭功能修复”。

上访家庭的家庭功能得以修复，实际困难被化解，家庭具备了内生驱动力，由此避免了将家庭实际困难转嫁到拆迁利益的不合理诉求上。这种修复功能与维稳逻辑是传统维稳工作所缺失的。

而这还只是“维稳妈妈”项目在实践过程中，完善、裂变的多个新项目之一。

能否复制？

如今，“维稳妈妈”项目已运行5年，其实效如何？又能否被复制？

川沙新镇信访办的数据显示，锁定的施湾社区96户重点上访家庭，已有22户息访，31户降低上访频次。

不过，更吸引眼球的实效还在项目的裂变与延伸上。

遵循“维稳妈妈”“以多对多”的工作模式，2010年5月浦东新区妇联注册成立“知心大嫂妇女儿童服务中心”，退休后的邱士瑛担任理事长。截至目前，由退休妇女干部和热心社区事务的普通女性组成的志愿者已有5460人，“形成了区、镇、村、居民小组（楼道）、宅（岗）5级网络，维权维稳工作可通达社区每家每户。”

在宣传册上记者看到，“知心大嫂”的工作职责有：利用熟悉本地情况的优势，发挥即时预报、预防、预测倾向性矛盾的作用，做到早发现、早介入、早化解以及关注弱势群体利益等6条。

同时，上海市妇联正在全市推广“开心家园”服务项目，其经验基础也是“维稳妈妈”项目，其实质皆是柔性服务社区，化解社会矛盾。

这起初为配合解决信访难题的维稳项目，经过5年的探索和实践，正在逐渐演变为一种呈可扩散的社会工作方法，已由96户锁定信访对象扩散至社区全体居民，由施湾社区扩散至川沙新镇、浦东新区乃至上海全市。据陆天一介绍，“维稳妈妈”的成效受到上海高层的关注，并作了有关批示。

那么，与其他社会管理创新相比较，“维稳妈妈”有何不同之处？基于“维稳妈妈”形成的社会管理创新模式，到底能走多远呢？

施湾社区原属上级政府——川沙新镇，在总结“维稳妈妈”经验时认为，这是“党群合作、政社合作”的威力，深化了社会管理方法。

也即是说，随着社会利益和阶层的分化，需要一种在政府和市场之外的社会组织，来解决政府和市场解决不好、解决不了的问题。在“维稳妈妈”项目中，邱士瑛解释这个社会组织正是“非利益第三方”，“例如知心大嫂妇女儿童服务中心，上海公益社工师事务所，或其他参与进来帮助政府分担忧愁的社会组织。”

这是“维稳妈妈”创新的特点之一，但其并非“第一个吃螃蟹”者。在其他地区，类似做法已不新鲜。如2000年10月，浙江义乌成立了“义乌市总工会职工法律维权中心”，该中心属于非营利性社会团体组织，旨在维护农民工权益。又如，山东省新泰市“平安协会”社会组织维稳机制创新，旨在依靠人民群众的力量化解社会矛盾。

与其他社会管理创新相比较，“维稳妈妈”项目独有的理念应在于其对“家庭功能修复”的关注与着力。这让整个项目演变为基于“家庭建设”而进行的积极的社会管理，而不是“头痛医头、脚痛医脚”应急式的、消极的社会管理。

进一步说，只有“家庭建设”了，才能进行“社会建设”。这与十六届四中全会强调的要“推进社会管理体制创新”，“加强社会建设和管理”相符合。

此外，“维稳妈妈”最大的特点还在于其是一个项目，而不是一项工作。从妇联的一项工作，到社工一个项目，名称变换的背后是现代社会管理理念与方式的引入。作为一个项目运作的维稳创新，“维稳妈妈”从评估、招标、运作、评价显然都更为突出透明、公平、参与、关怀等社会管理理念。

但从另一方面说，“维稳妈妈”项目的间接目标是配合政府部门，预防和控制上访。经分析，96户访民中，80%属于跟风型，20%属于精英型：“他们有自己的明确诉求，需要靠政府解决”。

正因为“维稳妈妈”是一个项目，也正因为该项目针对的是上访家庭，政府对其投入的持续性以及能否直面问题、着力解决上访诉求，将决定这个项目能走多远，上海当地一位专家认为。

（应要求，本文部分采访对象为化名）