对水法非水行政执法主体的思考

□戴 敏

1988年《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）颁布和2002年修订以来，社会各界包括水利部门的一些同志，认为《水法》的执法主体都是水行政主管部门，这是一个认识误区。笔者现就《水法》非水行政执法主体执法中存在的问题提出个人思考。

一、《水法》中非水行政执法主体范围

《水法》确定的执法主体除水行政主管部门外，还包括县级以上地方人民政府、经济综合主管部门和有关部门。

（一）县级以上地方人民政府

《水法》第67 条第1 款规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。”由此可以看出，“在饮用水水源保护区内设置排污口的”执法主体既不是水利部门，也不是环保部门，而是县级以上地方人民政府。当然，对“在饮用水水源保护区内设置排污口的”水事违法行为，并非一定要政府办公室工作人员去执法，可以委托水利部门、环保部门或者其他部门去执法，但相关执法文书，必须加盖本级人民政府的公章。

（二）县级以上地方人民政府经济综合主管部门

《水法》第68 条规定：“生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的，由县级以上地方人民政府经济综合主管部门责令停止生产、销售或者使用，处二万元以上十万元以下的罚款。”此条明确规定县级以上地方人民政府经济综合主管部门为“生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的”执法主体。

（三）县级以上地方人民政府有关部门

《水法》第71 条规定：“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用的，由县级以上人民政府有关部门或者流域管理机构依据职权，责令停止使用，限期改正，处五万元以上十万元以下的罚款。”根据中央编办对节水职责的分工，节水主管部门除水利部门外，还包括发展改革、住建、工业和信息化等部门。根据此条规定，住建部门对城市“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用的”，有权依法予以处罚。

二、问题及成因

执法实践中，在《水法》非水行政执法主体的认识、宣传和执行上都还存在一些问题。

（一）认识模糊

一些水政监察人员因对《水法》学习不够，想当然地认为《水法》的执法主体就是水行政主管部门，对《水法》第67 条第1 款规定的“在饮用水水源保护区内设置排污口的”执法主体——县级以上地方人民政府，认为就是水行政主管部门，把县级以上地方人民政府等同于水行政主管部门。经济综合主管部门和住建部门也认为《水法》的执法主体是水利部门，查处“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用”等水事违法行为是水利部门的事。

（二）梳理缺失

2005年7月9日，国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，其中首要要求是“梳理执法依据。推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门‘三定’规定。地方各级人民政府要组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。要注意与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等规范政府共同行为的法律规范相衔接。下级人民政府梳理所属部门的执法依据时，要注意与上级人民政府有关主管部门的执法依据相衔接，避免遗漏。地方各级人民政府要根据执法依据制定、修改和废止情况，及时调整所属各有关部门的执法依据，协调解决梳理执法依据中的问题。梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式向社会公布”。根据这一要求，县级以上地方人民政府应将“在饮用水水源保护区内设置排污口”、经济综合主管部门应将“生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品”、住建部门应将“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用”等水事违法行为列入本政府和部门的行政处罚项目中，并向社会公布，但实际情况是大多没有做到。

（三）处罚缺位

由于县级以上地方人民政府、经济综合主管部门和住建部门未将相关水事违法行为列入本级政府和部门的行政处罚项目中，不清楚《水法》赋予本级政府或部门的执法职责，依照《水法》相关规定实施处罚非常之少，有些地方甚至长期为零，《水法》赋予政府和相关部门的职责未能得到较好地履行。

三、对策措施

为全面贯彻执行《水法》，使非水行政执法主体切实履行好法定职责，现提出以下建议。

（一）主动汇报

《水法》的立法目的是“为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”。《水法》规定“在饮用水水源保护区内设置排污口”、“生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品”，尽管水利部门不是执法主体（“建设项目的节水设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入使用”，水利部门和住建部门都有执法权），但毕竟是涉水事务，水利部门有责任有义务向本级政府、法制部门和有关部门做好汇报和宣传，把《水法》赋予的有关执法权落到实处。

（二）联合执法

中央编办《关于进一步明确节约用水部门职责分工的通知》(中央编办发[2011]25号)规定，水利部门“负责节约用水工作”。《水法》赋予经济综合主管部门和住建部门的行政处罚权都与节水有关，也就与水利部门相关。因此，水利部门要积极主动地配合经济综合主管部门和住建部门开展执法活动。同时，要确保执法主体正确（执法文书必须加盖经济综合主管部门或住建部门公章），推动非水行政执法主体履行法定职责。

（三）以案释法

认真落实胡锦涛总书记在中央水利工作会议提出的“加强宣传工作”的要求，搞好宣传引导，报请法制部门把《水法》非水行政执法主体等内容列为培训内容，转变地方政府和相关部门的认识误区。利用“世界水日”、“中国水周”、“12.4”法制宣传日等集中活动，以案释法、以法释案，形成舆论强势，营造良好的水事秩序。

四、结 语

《水法》的执法主体不仅仅是水行政主管部门，还包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府经济综合主管部门和有关部门。水利部门应切实做好汇报和宣传，推动《水法》赋予的本级政府和有关部门的执法权落到实处。