农村公共事务治理中政府与农民关系错位的调适路径分析

赵春草

（广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林541004）

我国农村公共事务治理所涉及的主要有公共资源、公共服务和公共设施这三种类型。公共资源是指原来归属于农村集体组织所有的一些集体资源，如土地、矿产、山地等，虽然这些资源在家庭联产承包责任制实行后大部分已经分给了各农户，但农村集体还是留下一小部分作为集体资源由农村集体代为管理。公共设施主要指农田水利灌溉、乡村道路、电网等基础配置，这些设施一般由村民自己解决，但有些也依赖政府的支持和帮助。公共服务则是指由政府作为提供主体的关涉民生与社会公平的各种服务项目［1］。在我国农村公共事务治理中，国家提出了“以政府为主导、以农民为主体”的原则，但在实际的农村公共事务治理中，却在一定程度上出现了政府主导与农民主体关系扭曲和界限模糊的现象。简言之，就是政府主导易变成政府包办，从而导致政府对农村的一切事情都以行政手段加以干预；农民主体地位变成了政府的附庸，失去了对农村事务的发言权和决定权，出现了农村公共事务治理中政府主导失当与农民主体缺位的局面。

一、农村公共事务治理中政府主导失当的成因分析

政府主导是指在农村公共事务治理中，政府要做好规划引导、组织协调、提供服务等工作。在我国，农村家庭联产承包责任制实行之后，原来的农村公社组织逐步解体，原来由政府主导的管理模式逐渐转变为由村民自治的管理模式。但政府在这一转变过程中总是扮演着矛盾的角色：对农村事务的财政支持在不断地减少，对农村的行政控制却在不断地强化。从理论上来讲，政府对农村事务应当从政策导向、资金保障、规划指导等宏观方面上进行领导、管理、指挥和监督，但实际情况却是政府主导着做了些不该干、干不了、干不好的事。之所以会出现政府主导行为失当，其原因有以下几方面。

（一）从政府主导的内涵来看

目前学术界对于政府主导的职能定位、管理创新等还缺乏统一的认识。有的观点认为农村公共事务治理主要是农民自己的事情，政府要做的就是提供好公共服务，扮演好“精明的导航员、公平的裁判员”，做好“引导”工作就可以了，否则农民的位置就不能正确摆放。还有观点认为政府所处的位置应当是“主办”地位。这些观点看似矛盾，但从本质上来看，却是在政府主导的理论认识和实践操作方面出现了分歧。

（二）从政府主导的发挥条件来看

当前政府主导作用的发挥受到许多条件的制约和限制。首先是资金因素。近年来虽然中央政府加大了农村公共事务治理的财政投入，但与农村建设的实际需求相比，这些投入是远远不够的。同时我国推行的税费制度改革，也导致了县乡镇政府财政上的拮据［2］。经济上的拮据必然导致支农力度的减小。其次是人才因素。由于缺乏管理人才、领导人才、科学技术人才，政府主导作用的发挥受到了制约和限制。农村公共事务治理急需一批能带领农民发家致富的人才，但由于受农村经济发展水平的限制，许多农村人才流失，农村基层领导人才尤其是村干部人才奇缺。这种现象严重影响了党支部在农村应当发挥的战斗堡垒作用以及党和政府方针政策的贯彻和落实。再次是机制因素，即政府主导作用的发挥受到政府与市场的运行机制的制约和限制。虽然党和国家对新形势下的政府管理机制采取了诸多措施进行完善，但由于政府对农村、农业的管理还无法完全适应市场运行机制的要求，因而管理分散现象仍然存在。

（三）从政府主导的效果来看

衡量领导干部成绩的主要标准应当是人们群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应。实际上，要做到这样的要求绝非易事，无论从理论层面还是从实践层面来说都存在较大的困难。而政府主导行为的考核与政府主导发挥的方向和目标有着直接和密切的联系，再加上领导干部实绩考核评价指标体系是评价领导干部的主要依据，因此，面对干部考核评价指标和实际工作出现矛盾时，“该对谁负责”成为一些乡镇领导干部痛苦的抉择。如果不能妥善处理这些矛盾就会直接影响到基层政府主导作用的发挥。

二、农村公共事务治理中农民主体缺位的成因分析

在农村公共事务治理中以农民为主体就是指在政府主导作用的引导下，充分发挥和调动农民群众的积极性和创造性，尊重他们的意愿，满足他们的需求。农民是农村公共事务治理的主人，理应发挥主体的作用。因此，应当充分尊重农民的需求，赋予他们在农村公共事务治理中的决策权、参与权和发言权，积极发挥他们的主动性和创造性，按照他们的意愿建设农村、治理农村。但由于历史原因，我国农村公共事务治理中存在的管理模式依然是政府主导型，采取的仍旧是自上而下的管理路径。政府的强势、农民的弱势，必然造成农民在农村公共事务治理中主体地位的缺失。

（一）农民增入缓慢

长期以来，我国农业经济基础薄弱，农村经济发展水平低，人们群众生活困难。虽然近年来农民收入增长速度较快，但由于生产资料价格上涨和劳动力成本上涨，农民生活仍处于相对贫困状态。据有关部门统计，截止2010年年末我国农村还有贫困人口2600多万。限于农村各种条件的制约与影响，农民生活困难的现实状况自然会影响和制约他们主体地位作用的发挥。

（二）农民的民主法治意识淡薄

目前我国农村公共事务管理制度还不够健全和完善，农民的民主法治意识淡薄，习惯于原来的“政府包办”式的管理模式，村民自治管理很难落到实处，同时宗法家族势力、黑恶势力、封建迷信等也在一定程度上阻碍了农村民主法治进程。由于农民的民主法治意识淡薄，政治参与意识不强，导致他们政治参与能力与主体作用的弱化［3］。再加上农民遇到合法权益受到侵害时既缺乏法律知识又缺乏有效的政治参与渠道，而寻求正常途径之外的救济渠道又对社会稳定造成潜在的危害，因此，农民政治参与能力的弱化带来的是政治地位和政治权益的失落，在政治决策中的发言权和表决权也势必会被人忽视。

（三）农民的科学文化素质较低

改革开放以来，为了提高农民的科学文化素质，我国农村广泛开展了扫盲和普及九年制义务教育的工作，虽然成效显著，但农民文化基础差、科学素质低、观念保守落后，与适应农村公共事务治理对农民所要掌握的文化要求相比尚有较大的差距。农民科学素质差导致我国农业科技推广难、农业整体发展缓慢。受传统观念的影响，许多农民固守现状，不愿创新，不敢冒险，导致我国农产品的市场化程度较低，这也在一定程度上影响了农民主体地位作用的发挥。

（四）农民的合法权益未得到有效维护

我国特有的城乡二元社会经济结构造成农民与城市居民在福利保障、就业、上学、收入分配等方面存在巨大的差距，他们的生存权、发展权还没有得到应有的重视，当然他们的主体地位也不可能被社会承认。法律规定公民享有的权利与其所承担的义务之间存在着对等的关系，不享有权利当然也就不存在所谓的义务。由于农民的合法权益无法得到应有的保障和尊重，致使农民对农民公共事务治理缺乏热情，不愿主动参与到农民公共事务的治理中来，这对于农民主体地位作用的发挥也是极大的制约。

三、农村公共事务治理中政府主导失当与农民主体缺位的纠偏措施

在农村公共事务治理中，我们必须始终坚持以“政府为主导、以农民为主体”的原则，二者缺一不可。发挥政府主导作用是进行农村公共事务治理的保证，尊重农民主体地位是进行农村公共事务治理的前提［4］。如果政府主导失当就会导致农民主体缺位，而农民主体的缺位会使政府主导失当进一步发展，久而久之就会形成恶性循环。为此，必须对政府主导与农民主体间的关系进行理顺和调适，采取必要的矫正措施，使其回归到各自的位置上。

（一）转变政府职能

转变政府职能关键在于引导基层政府转变职能和观念。基层政府对自身要有明确的定位，由过去的行政干预型政府向服务型政府转变，明确自身是为农民服务的，应当竭尽所能帮助人们群众致富，为群众提供各种指导和服务，为帮助群众排忧解难。政府要转变服务方式，由原来的直接从事行政推动生产经营的管理模式转变到组织、引导、协调和加强公共服务上来，把工作重心由原来的招商引资、催种催收转变到示范引导上来。此外，政府要提升干部素质，加强理论与实践学习，使他们具有驾驭全局、准确把握市场风险以及围绕市场组织生产的能力。要改革考核机制，改变原来的“自上而下”的考核方式，制定出既对上级负责更要对农民负责的干部考核制度，使农民有权决定干部的去与留，使农村政治组织真正对农民利益负责。

（二）加大对农村建设的财政支持力度

农村建设离不开资金，为农村建设提供财政上的支持是政府发挥主导作用的主要功能。虽然政府在农村建设上已加大了财政支持力度，但与国家财政收入增长速度以及农村农业发展的需求相比，政府对农村建设投入的资金支持力度还是不足的。政府的主要责任是支持农业发展、促进农民增收、为农村提供必要的公共产品。当前我国农业薄弱、农村落后、农民生活贫困，而改变这一切都需要依靠政府的支持和帮助，都需要政府加大对农业农村的资金投入。因此，政府应积极发挥主导作用，将财政向农村重点倾斜，最大限度地满足农村建设的需求。同时应当积极引导各种信贷部门和社会资金加大向农业农村的投入以及对农民的低息贷款力度。

（三）培育现代农民

农民是我国农村公共事务治理的主体。农民的现代意识和现代观念在农村公共事务的治理中具有重要的作用。所以，培育现代农民是发挥农民在农村公共事务治理中主体地位作用的基础。要提高农民的思想意识，帮助农民解放思想，培养他们的主体意识和主动参与意识，激发他们参与农村公共事务治理的热情，积极参与到农村公共事务治理中来。帮助他们树立正确的社会预期心理，使其心理预期朝着正向变迁。要对农民进行职业基本知识教育，主要包括法律知识、科学技术知识、职业技术知识教育等。要提高他们的技术水平，增强他们适应城镇化带来的社会化能力和就业能力，为社会的城市化、工业化提供人力资本，使农民真正能成为农村公共事务治理的主人。要将发展农村教育事业作为提高农民文化素质和培养现代农民的关键，加大对农村九年制义务教育的投入，加大对农村贫困学生生活补助的力度，完善贫困大学生扶助政策。此外，还可以通过各种优惠政策，积极引进各种优秀人才到农村发展，提高农民的整体素质。

（四）提高农民的组织化程度

要充分发挥农民的主体作用，必须积极、有效地引导农民积极投身到农村公共事务治理中来，以实现农民的自我管理、自我服务、自我监督。目前农村这种有效的组织有村民委员会和农民合作组织两种形式［5］。我国农村已普遍推行了村民自治制度，当前最重要的就是在村民自治的基础上，优化已有的管理制度，提高农民当家作主的层次，从而减少政府对农村自治事务的行政干预，真正实现农民的自我管理和自我服务。农民合作组织是在农民自愿的基础上成立起来的，对于增加农民的经济收入起着重要的作用。因此，政府部门对于各种农民合作组织应加以正确的引导和扶持，并不断提升其组织化程度，实现农民与政府部门的平等交流，保证农民主体作用的发挥。

在农村公共事务治理中，政府主导对于农村公共事务治理的顺利进行起着保障性的作用，而农民主体地位对于农村公共事务的顺利治理进行起着关键性的作用。要使政府主导与农民主体之间处于良性态势，关键在于对目前的局面进行纠偏，理顺二者之间的关系，既充分发挥政府的主导作用，又充分发挥农民的主体作用，使二者在农村公共事务治理中，不错位、不缺位，充分、有效地发挥各自应有的作用。

［1］奥斯特罗姆．公共事务的治理之道［M］．上海：上海三联书店，2000：49．

［2］汪锦军．农村公共事务治理：寻求政府主导与农民主体的平衡［J］．行政论坛，2009（1）：22－24．

［3］黄永新．西部农村社区公共产品的农民自主治理［D］．北京：中央民族大学，2011．

［4］赵娇．转型期中国政府主导型城市发展模式评析［J］．河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011（3）：116－118．

［5］谢丽威．国外发挥农民主体作用的主要做法及启示［J］．中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2010（3）：35－37．