试论改革进程中区域发展的“马太效应”及其治理

李海青

(中共中央党校马克思主义理论教研部，北京100091)

改革开放以前，我国在区域发展方面推行的是均衡发展战略，各级地方不是真正独立的利益主体，区域之间虽有差距但利益冲突不大。改革开放以来，一方面，随着中央与地方分权模式的确立，各级地方政府逐渐成为推动经济发展的相对独立的利益主体，利益意识与竞争观念日渐强化;另一方面，在区域发展方面，国家采取了非均衡的发展战略，使得各区域之间的总体发展呈现出自南向北推展，自沿海向内地推展的态势与倾向。这样，具有不同的环境条件、资源基础与政策待遇的各区域之间在经济社会发展方面的差异愈益明显。

我国部分经济落后地区尤其是中西部的很多地区自然环境相对脆弱，交通不便且信息闭塞，交往与生活的不发达必然造成数量相对集中的低收入贫困人口。尽管中西部地区拥有较为丰富的自然资源，但在长期的发展过程中并没有能够很好地利用这一条件推动经济的繁荣。其一，中西部偏远地区由于交通、技术的限制，自然资源开采成本较高，而且开采方式往往较为粗放，资源利用效率低;其二，某些地区急功近利、“涸泽而渔”式的开发虽能造就一时的繁荣，但却因过度依赖资源开发而无法推进经济结构的有效升级转型，实现可持续发展，反而有可能因为资源的过度开发引发各种经济与社会问题，阻碍经济的真正繁荣;其三，改革开放以后，中国首先放开工业制成品价格，而将部分能源、原材料价格继续压低。东部向中西部输出的是附加值高的制成品，中西部地区向东部输出的则是能源和原材料的初级产品。这就使资源收益持续从内地向沿海转移，结果是相对落后的中西部地区不断向经济相对发达的东部地区提供“补贴”，导致区域差距进一步拉大;其四，在发展的政策优惠、在基础设施建设与基本公共服务等公共产品的提供方面，改革开放以来的较长一段时间内，相对发达地区与落后地区之间，尤其是东部与中西部地区之间也存在着较大的差距。

从近现代历史看，东部地区是中国现代化、工业化的发轫之地，由于自然条件和地理位置的优越，与中西部地区的经济社会发展差距一开始就存在。即使新中国成立后的计划经济时期，我国推进各区域均衡发展的战略，在中西部投资兴建的也多是附加值低的能源、原材料和采掘工业，而加工工业主要集中在东部沿海一带。因此，我国经济社会发展的区域不平衡是一个带有累积特点的历史性问题。改革开放以后，国家调整了区域发展战略，开始推进区域的非均衡发展，将促进东部沿海地区优先发展作为区域发展的重点。在政策的支持下，东部地区凭借良好的区位优势、地理条件和人文基础，充分利用了20世纪70年代以来世界经济重心向亚太地区尤其是东亚地区转移的机会，抢占了发展的先机，获得了巨大的发展空间。

一、改革进程中区域发展“马太效应”的显性化

在政府与市场的双重作用下，东部发达地区与其他落后地区的差距已经显现出“马太效应”的趋势，经济发展的不均衡具有了一定的固化性。对于这种经济发展差距的“马太效应”，可以从以下四个方面进行分析。

(一)资本的逆向流动。落后地区经济发展长期相对滞后，不但融资渠道不畅通，资本自我积累机制缺乏，自我积累能力差，而且由于市场化程度有待提升，资本运营效率与投资回报率较低。而市场规模不断扩大、贸易交往更为发达、依凭市场与政府之力的东部地区不仅具有更多的融资机会、更大的外汇收入、更强的资本内生能力，而且其资本配置效率与回报率也较高。这样，按照其逐利本性，外部资本就一般不会投向基础设施较差、市场化程度较低、收益较低且风险较高的落后地区，而集中于基础设施较好、市场化程度较高、收益较高且风险较低的东部地区。进而言之，落后地区不仅外部资本进入很少，即使内部资金也会通过银行信贷、投融资等途径向发达地区流动。再加上发达地区借助经济持续发展所形成的强大资本内生能力，与落后地区在资本积累上的差距必然越拉越大。“资本的逆向流动，弱化了落后地区劳动密集型产业的竞争优势和发达地区劳动密集型产业的竞争劣势。强化了落后地区资本密集型产业的竞争劣势和发达地区资本密集型产业的竞争优势。因此资本逆向流动的结果是，落后地区对发达地区资本密集型产品的依赖性更强，而发达地区对落后地区劳动密集型产品的依赖性相对减弱。”［1］而且，发达地区在刺激国内投资、吸引外商投资与增加国民储蓄方面一定程度上已经形成了相互促进、相互补充的资本发展循环，致使中西部落后地区的劣势更为明显。

(二)人力资源的逆向流动。人力资源对于一个地区经济与社会发展的意义不言而喻。与资本的逆向流动一样，在各区域的非均衡发展过程中，人力资源同样呈现出逆向流动的趋向。发达地区的高速增长与不断增大的经济规模不仅产生了资本的积聚效应，而且也创造了大量的就业机会。更高的收入报酬与更好的发展前景吸引着落后地区的劳动者，必然造成区域间劳动力的大规模转移。虽然这种人力资源的逆向流动可以在一定程度上提高落后地区劳动者素质，更新劳动者观念，增加落后地区的财富收入总量，但它对落后地区经济发展所起的作用是有限的。例如，以“菲佣经济”全球闻名的菲律宾每年借此都能获得大量的国外汇款，但其经济发展却很一般。究其原因，落后地区劳动者在发达地区所从事的一般是技术含量不高的简单劳动，工资待遇也不是太高。即使回到家乡，这部分人也难以带动当地经济的有效增长。实际上，当区域经济一体化水平、全国经济一体化水平还不是很高时，劳动力的跨区域流动更有利于优势地区的经济发展而不是相反，换言之，流动的人力资源对流入地的经济发展贡献更大。更为关键的，发达地区对于落后地区高层次人才的吸纳作用更强。由于人才的稀缺性，加上发达地区相对较好的发展前景，高层次人才的这种逆向流动不可避免。发达地区与落后地区本来就因为教育投入与水平的不同、对外交往程度的不同而存在劳动者素质与能力的差别，而人力资源的逆向流动更是进一步增大了这一差距，从而在总体上拉大了区域间的差距。

(三)科技发展水平的拉大。一个地区经济发展的科技含量在很大程度上决定了这个地区经济发展的水平。在中国市场经济的完善过程中，各地经济之科技含量的高低一般取决于对外贸易的发展程度、外资的吸引与利用程度、科研能力以及经济的竞争激烈程度等。我国对外开放政策的目的之一就是利用国外的先进科技，而发展对外贸易和吸收外商投资则是获得先进科技的有效途径。通过引进和利用外国的先进科技，能够极大地提升进口企业的技术水平。大规模的出口贸易同样有利于提升经济的科技含量，出口需求一般情况下会刺激科技创新，进而迫使出口企业采用新技术、新的管理方法以不断提升产品质量。越是经济发达地区，面对的竞争压力就越大，竞争激烈程度也就越高，这不仅包括国外市场的压力，同样包括国内市场的压力，在这样的竞争压力下，为获得超额利润，不断提升人力资源水平，加大科技研发力度，提高经济的科技含量，推进产业转型升级也就成为必然选择。无论就对外贸易的发展程度、外资的吸引与利用程度，还是人力资源质量、科研投入力度以及经济的竞争激烈程度而言，西部、中部与东部地区之间总体上都存在较大差距，所以，各区域的科技发展水平及经济发展水平必然也会存在较大差距。

(四)制度落差。我国改革开放在区域发展上实行梯度推进战略，由此不可避免地造成各区域之间在制度建设与绩效方面的落差。各区域之间制度变迁过程、制度安排和制度创新方面的差异既是经济发展差异的根源，也是其经济发展差异的重要表现。改革开放由东向西的渐次推进，使得各区域之间市场经济体制发育程度不一，东部沿海地区在向市场经济体制变迁的进程中远远地走在中西部地区的前面。“改革开放以来，制度安排的区域差异主要表现在:要素市场化尤其是资本市场化制度安排的差异;所有制结构调整的制度安排差异;对外开放制度安排的区际差异;财税制度安排的区际差异。”［2］81在制度安排方面具有优势的发达地区，由于市场化程度的不断提高，面临着较大的制度竞争压力，具有更多的制度学习机会，因而能够更为积极主动地推进以产权制度为核心的整体制度变迁。这样，制度变迁与经济发展相互促进，使东部地区在很大程度上走上了良性循环的发展轨道。在这个过程中，对制度效果感受最深刻的地方政府、企业与个人也逐步取代中央政府日益成为制度变迁的主导力量。“经济实力的增强一方面激发了地方政府和民间的动力，使它们从地区实际出发，积极、主动地进行制度变迁;另一方面也增强了地方政府在财政和政策制定上与中央政府讨价还价的能力……从而使制度变迁朝着有利于东部地区的方向发展。如从自身的政治利益和经济利益角度出发，许多东部沿海地方政府往往默许甚至鼓励企业进行制度变迁，‘打政策的擦边球’，或者直接成为企业或个人制度变迁的政治代言人……地方政府、甚至民间力量的积极参与，使东部地区的制度变迁由‘供给主导型’朝着‘需求诱致型’转变，提高了制度变迁的效率。”［3］而丧失了上述优势的中西部地区，由于在对外开放、经济结构调整、要素市场化、责任政府建设等诸项制度变迁与安排中相对被动滞后，只能处于制度落差的下位。

资本与人力资源的逆向流动、科技水平与制度的落差使得落后地区追赶发达地区的难度增大。东部地区在制造业产业集群的基础上已经渐渐形成了一批相对集中的代表后工业发展方向的新型产业，尤其是社会服务业、金融保险业与房地产业为代表的第三产业发展迅速。发达地区技术不断创新，产业结构不断优化升级，经济的竞争力不断提高。虽然中西部尤其是西部地区也在发展，但其经济集群的规模、结构优化度以及经济科技含量与东部地区相比还有很大差距。“目前地区间变动更为剧烈的第三产业……则预示了将来更为扩大化的区域差距。”“对于落后地区来说，制造业的差距可以通过加大投资进行弥补，但是这些新兴行业上的差距则很难通过简单的扩展来缩小，这些行业的弱质性将成为落后地区未来缩小整体经济差距的瓶颈。”［4］

二、区域发展的“马太效应”隐含着巨大的利益矛盾与发展风险

巨大的发展落差与“马太效应”使区域之间以前隐而不显的利益矛盾不断强化、复杂化、多样化，造成了各区域之间利益格局的失衡，引发了各区域间内在关系的紧张，严重影响着转型期中国的整体稳定与进一步的全面发展。这种失衡与紧张的关系格局，会强化地方政府追求和保护地方利益的冲动，刺激区域发展中的各种短期行为，从而不可避免地造成各地区的重复建设与产业结构趋同，助长地方保护主义，加剧地方市场分割，加深区域之间的矛盾与摩擦。而各地对短期经济效益的过分关注往往会造成对发展的环境效益和社会效益的忽视。由于生态危机的连锁性，各地区尤其是落后地区的短期经济行为必将损害整个国家可持续发展的条件，激发乃至激化相关地区与群体的利益矛盾。此外，由于发展相对落后的区域很多是少数民族地区，区域之间在经济与社会发展方面的巨大差距，在利益格局方面的显著失衡更具有敏感性，如果这一问题长期得不到有效解决，就很容易与民族、宗教问题交织在一起，情况无疑将更为严重。改革攻坚阶段，区域间发展的失衡已成为影响中国整体稳定与发展的一个重要因素。

三、区域发展“马太效应”的治理之道

要有效扭转这种区域发展失衡的状况，就必须进行有效治理，推进区域的协调发展。必须有两点清醒的认识:一方面，尽管区域发展失衡问题的解决具有紧迫性，但缓解并最终解决这一问题并非一朝一夕之事，有一个长期与复杂的过程;另一方面，仅靠经济的自发演进与自我调节很难有效解决区域差距问题，政府必须采取强有力的政策措施。换言之，仅靠市场机制的作用是不能缩小区域差距的，当经济发展到一定水平时，政府必须制定一系列特殊政策来抵消与阻滞这种逆向流动，刺激落后地区的发展。

在我国，“统筹区域发展”已经作为科学发展观的重要内容。所谓“统筹区域发展”，就是指政府在科学发展观指导下，从全局出发全面综合地考虑区域发展的各个层面、各个环节，充分发挥市场资源配置的功能，以制度建设为保障，鼓励各区域在发挥比较优势基础上的发展，合理控制区域间发展差距，有重点地治理区域问题，切实加强薄弱环节，逐步协调区域利益关系，最终实现区域发展的相对平衡和动态协调。

(一)要统筹区域协调发展，有效整合区域间的利益关系，必须完善区域管理框架，建立制度化的协调组织。

在协调区域发展的过程中，为了避免地方政府恶性竞争，打破地区、部门的分割和锁闭，遏制地方保护主义行为，就必须在分立的行政区划基础上形成共同协调机制，发展常设性组织协调机构。没有具有明确权限的跨行政区的区域协调管理机构，区域协调发展就很难进入实质性阶段。而中国传统上直至现当代所实行的自上而下的金字塔式权力结构塑造的则是一种地方分割的治理模式。在这种治理模式下，“地方政府只习惯于接受来自上一层级政府的指令，只对辖区内的社会经济事务负责，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的‘区域公共问题’。在这样的治理形态下，地区的经济运行亦表现为按行政管辖范围来组织，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，相互毗邻但非隶属关系的地区、城市政府间的协调十分薄弱……作为地方行政权力‘空间投影’的行政区划界限犹如一堵‘看不见的墙’对区域经济的横向联系产生刚性约束，致使区域整合机制难以建立。在区域经济发展过程中，由于行政区划壁垒等非市场力量可以带来垄断效益或得到市场交换而无法得到的巨大衍生利益，所以，‘行政区经济’作为转型期中国独特的一种人文现象，将在未来相当长的一段时期内存在，成为实现中国地区经济协调发展的巨大障碍。”［2］233-234就此而言，区域协调发展能力的背后，实际上是政府自身治理结构的有效变革。设立具有明确管理与整合功能的区域治理机构对于统筹区域协调发展具有根本的前提性意义。在区域管理机构的设置上，不能简单地利用既有的职能部门作为决策与执行机构。基于区域协调发展的要求，借鉴区域政策较为完善的国家之经验，我国在区域管理与协调方面应建立常设性的组织机构。

(二)统筹区域发展还必须要有明确的区域发展战略规划。

政府应制定推进区域经济社会协调发展的总体战略与规划，对战略目标和阶段性目标，实现目标的过程和机制，相应的政策、方案与措施等重大的战略性问题都进行尽可能科学的规划，并以此为依据，有计划、有步骤地进行统筹与调控。以下三个方面是在制定区域发展战略规划时应特别注意的。

其一，区域发展战略规划应将完善公共财政制度、推进区域间基本公共服务的均等化、缩小各区域社会发展差距和人类发展差距作为促进区域协调发展的优先政策目标和基本途径。区域发展差距是自然、历史、经济综合作用的结果，具有一定的客观必然性，解决这个问题是个长期的过程。同时，由于区域的发展要受到自然条件等难以改变因素的影响，要使各区域经济发展处于基本相同水平也是不现实的。所以，缩小区域发展差距不能只考虑经济因素，还应考虑不同区域的民众生活水平。教育、医疗、卫生、社会保障等方面基本公共服务的差别也是各区域之间差别的重要内容与体现。因此，在推进区域协调发展时，首先应努力推进区域间基本公共服务均等化，使不同区域的居民都能享受到最基本的公共服务，不断缩小生活水平的差距，比较切合实际。而当各区域之间基本公共服务水平的差距过大时，不仅会造成资本、劳动力的非正常流动，影响资源的合理配置，而且还会造成区域间民众的心理失衡，引发社会问题。作为一种公共行为，推动实现各区域间基本公共服务的均等化是政府不可推卸的责任。

其二，针对各区域的发展状况、功能定位与存在问题，明确各区域发展的方向与重点，以形成合理的区域空间布局与结构是区域发展规划的一项重要内容。由于我国地域广阔、区域情况复杂以及各地发展的不平衡性，可以从以下三个层次来把握区域的功能定位与空间区划问题。这三个层次的划分逐级细化，针对性也愈益增强。对于每一个层次所划分的不同区域，都应采取差别化的区域政策。这三个层次的划分相互配套，就会构筑起一个比较完善的整体性区域发展的布局框架。

一是从国家提出的四大区域的宏观层次来考虑区域协调发展问题，即深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，实现全国东、中、西、东北四个区域的良性互动。而要实现这四大区域之间，尤其是东部与中西部地区的协调发展，必须对相对落后的中西部地区加大扶持力度，采取倾斜性的政策措施，积极发挥市场机制作用，以克制乃至扭转发达地区与落后地区之间发展的“马太效应”。具体而言，要加快推进落后地区基础设施建设，进一步夯实发展基础。交通、通讯、水电等基础设施的改善可以降低生产成本、提高生产效率，创造相对良好的投资环境，提高经济发展速度;在加强基础教育普及的基础上，要积极推进落后地区的职业技术教育，尤其要针对地区比较优势在落后地区培养大批科技人才。落后地区要创造条件，尽可能地留住人才，同时应采取各种灵活方式吸引人才，比如可以采取“不求所有、但求所用”的柔性用人机制，等等;要全方面扩大落后地区的开放范围、层次和力度，实行既向内开放、也向外开放的双向开放战略，推动商品要素及生产要素的自由流通，有效利用国内、国外两个市场，充分发挥开放的资本积累、技术溢出以及制度创新效应，加速落后地区的市场化进程，为其发展注入强大动力，最终达到缩小地区差距、实现共同发展的目标;要加快落后地区国有企业的股份制改造，大力发展非公有制经济，支持中小企业发展，充分发挥它们在扩大就业、拓展市场、增加服务等方面的积极作用，以构造适合中西部经济社会发展的微观基础;要加快西部地区的城镇化尤其是城市化进程，实施以城带乡、弱化二元经济结构的城乡一体化发展战略。城市具有经济发达、人才集中、资本密集、交通便利、信息灵敏等优势，作为一个区域的发展要素和各种资源的聚集中心，它具有很强的发展辐射能力，是带动经济社会发展的动力源。不发达地区必须建立一定数量的城市增长极来推动实现规模经济，培育产业集群，带动地区发展，提升发展水平;要实行有利于落后地区发展的包括税收优惠与补贴政策在内的财税政策，积极引导资金、技术等生产要素向中西部地区的流动，实现其在各区域之间的合理配置。要加大转移支付力度以建立纵向转移支付与横向转移支付相结合、一般性转移支付、专项转移支付与特殊性转移支付相结合的立体的转移支付制度;要加大对落后地区的金融政策支持力度，完善有利于区域协调发展的金融宏观调控体系，健全中西部金融组织与机构体系，积极发展中西部金融市场，逐步建立包括政策性融资与市场化融资在内的完善的投融资制度。尤其在资本市场上，应对西部地区实施较多的倾斜政策，创造更有利于西部上市公司融资的政策机遇。“积极发展中西部地区资本市场，适当的时候可以在中西部地区设立第三家证券交易所。”“不仅有利于缩小中西部地区与东部沿海地区发展的差距，而且有利于为中西部重大工程建设和各项配套工程筹集资金，也有利于国有企业实现股份制的改造和发展新的股份制企业。”［5］同时，应根据西部实际情况采取项目融资等切实可行的方式吸引民营资本和外资的进入。这既可以为西部地区的基础设施建设和资源开发开辟更广泛的渠道，也有利于引进先进技术和管理经验。

二是主体功能区的规划，即根据不同区域的发展潜力和资源环境承载能力，按区域分工和协调发展的原则划定具有某种主体功能的规划区域。各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。比如:财政政策要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务;投资政策要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设;人口管理政策要鼓励优化开发区域、重点开发区域为有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步平稳有序转移;针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价;重点开发区要对经济增长、质量效益、工业化和城市化水平以及相关领域的自主创新实行综合评价;限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城市化水平的评价;禁止开发区主要评价生态建设和环境保护，等等［2］265-266。主体功能区的划分，比四大区域的笼统划分较为细致与深入，也更有利于改变以行政区划来塑造地区发展结构的弊端，其提出表明我国区域发展战略科学化与合理化更进一步。

三是按照区域问题的性质进一步划分问题区。魏后凯认为，主体功能区主要是针对过去的无序开发而提出的，它强调空间管治，明确空间开发的红线或蓝线，而不是从帮助和扶持问题区域发展的角度出发。主体功能区并不能解决问题区域的发展问题。因此，在划分不同类型主体功能区基础上，还要进一步划分不同类型的关键问题区。当前我国的问题区域主要包括七类，即经济发展落后的贫困地区、结构单一的资源枯竭城市、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、自然灾害突发区以及过度膨胀的大都市区。对于这些专门的问题区域，也需要对其实行有针对性的差别政策［6］。关键问题区的划分显然比主体功能区的划分更进了一步，针对性也更强。要是从方针政策层面指导区域经济社会协调发展的，这使得我国区域协调发展过程中出现的许多问题无法可依。一方面，没有严格的法律保障，政策就往往缺乏强制力，难以落到实处，问题往往难以得到切实解决。另一方面，没有严密的法律保障，区域政策的制定和实施往往带有较大的随意性和非连续性，这必然会影响区域政策的稳定性、透明度和可预见性，容易留下较大讨价还价的余地。因此，要统筹区域协调发展，就必须将加快制定与完善相关配套的法律法规体系作为一项重要内容予以规划。如此方能保证为政府实施地区政策提供法律依据和法律保障，保证区域政策的严肃性、稳定性、权威性和明确性。

［1］ 李新安.中国区域利益冲突及经济协调发展问题研究［D］.南京:河海大学，2003:64.

［2］ 郭岚.中国区域差异与区域经济协调发展研究［M］.成都:巴蜀书社，2008.

［3］ 何莉.对外贸易与中国地区经济增长差距:机制分析与实证检验［D］.杭州:浙江大学，2007:123-124.

［4］ 陈秀山，徐瑛.我国区域差距的结构性特征与发展趋势［J］.教学与研究，2004(6).

［5］ 卫鹏鹏.中国区域经济协调发展机制研究［M］.北京:中国地质大学出版社，2009:124.

［6］ 魏后凯，邬晓霞.“十二五”时期中国区域政策的基本框架［J］.经济与管理研究，2010(12).