基本公共服务均等化的国际经验及借鉴

孙德超,贺晶晶

(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

一、中国基本公共服务均等化的缘起

(一)基本公共服务与基本公共服务均等化

基本公共服务的范围界定，应坚持“以人为本”的基本指导思想，以人的基本生存权和基本发展权为界定标准。其中，以人的基本生存权为标准划分的基本公共服务包括公共就业服务和基本社会保障服务，以人的基本发展权为标准划分的基本公共服务包括义务教育服务和基本医疗与公共卫生服务。

基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保不同地区、城乡及不同群体的居民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。其中，政府是基本公共服务均等化的主体，这并不排斥市场力量的介入。最低标准是基本公共服务均等化的标准，这并不排斥某些地方、城市根据自身经济发展状况和社会需求，提供更高质量的基本公共服务。不同地区、城乡及不同群体的居民是基本公共服务均等化的客体，也是享有均等的基本公共服务的主体，这并不排斥公民个体享有基本公共服务的差异。机会、结果、过程是基本公共服务均等化的三要素。基本公共服务均等化是指在界定的范围内实现均等，其本质是不同地区、城乡及不同群体的居民在基本生存权和基本发展权上的均等化。

(二)中国基本公共服务均等化的发展现状及存在的问题

在党的十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”被列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和任务之一。在党的十七大报告中，提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求。在学术界，围绕基本公共服务的范围、基本公共服务均等化的制度保障、实现途径等问题展开了广泛的研究。

在实践层面上，针对地区、城乡间基本公共服务不断扩大的差距，中国政府从2006年开始全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区，2008年秋季学期开始全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。2003年，农村医疗卫生体制改革全面展开。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台，提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标。这些改革措施，有利于缩小地区、城乡间基本公共服务的供给差距。

虽然在政策、理论及实践层面已经开展了积极而有益的探索，但在基本公共服务均等化的相关制度及运行层面还存在许多问题。中国在基本公共服务领域的立法较少，更没有形成体系，这就需要中央和地方出台相应的法规、规章来填补这些空白。由于相关政策不成体系、全国没有统一的评价指标体系，致使政府对基本公共服务供给的监管不到位、政策执行者责任意识缺失，以致政策的落实大打折扣或者难以落实。此外，由于我国地区和城乡间经济发展水平的差距较大，地方政府对义务教育服务、基本医疗与公共卫生服务、公共就业服务、基本社会保障服务等方面的投入也存在较大差距。分税制改革以来，事权下移，财权上移，基层财政的财力与事权不相匹配成为基本公共服务不均等的体制性原因[1]。这样，农村的公共服务水平不如城市，中西部地区的公共服务水平不如东部地区。因此，需要加强对基本公共服务均等化的理论研究和实践探索，协调不同地区、城乡及不同群体之间的利益关系，促进社会公平正义。

二、西方国家推进公共服务均等化的积极经验

西方国家公共服务均等化的进程起步较早，而且形成了各具特色的发展模式，公共服务均等化已经成为西方国家的基本价值取向与制度安排。西方国家在推进公共服务均等化的过程中，逐步形成了较为成熟的发展机制。

(一)理念定位：公民本位

公民本位是指政府对公众公共服务的需求给予及时的回应，并积极地预测公众对公共服务的预期，以保证公共服务的有效供给。公共服务最终是提供给公众的，由公众享受，也由公众进行评判。因此，一切公共服务的考虑都应从公众的角度出发。

英国公共服务改革的“公民本位”理念得到了国际社会的认可。1999年，英国政府在《现代化政府白皮书》中提出了“整体政府”改革的十年规划，其中包括五项改革措施：提供回应性的公共服务，提高公共服务质量，重视公共服务价值，改进政策制定和建立信息时代的政府。公民本位的公共服务在英国已逐步深入人心。2007年，布莱尔在《21世纪的公共服务改革》会议演讲中提出了“给用户更多的授权”这一公共服务改革的基本原则。

(二)路径选择：财政转移支付与指标评价体系

1.加强财政转移支付

中央政府转移支付的功能,实质上就是借助纵向非均衡来缓解横向非均衡。无论是联邦政府还是中央政府，要实现全国范围的公共服务均等化，就要通过财政转移支付资助落后地区的公共服务建设。

在美国，联邦政府的财政转移支付在具体项目上体现得较为明显。联邦教育部会为残障儿童聘请专业教师、为移民提供双语教学。在医疗方面，“联邦政府为私人医疗保险费免税，实际也是联邦政府为鼓励全民加入健康保险计划而进行的转移支付；联邦政府对百万富翁和工薪阶层的普通退休职工一视同仁，只要是65岁以上的美国公民，向国家缴税10年以上，终身残障者及其家属或晚期肾病患者，都可以申请享受主要由联邦政府出资和管理的医疗照顾保险；联邦政府与州政府合作，资助贫民医疗救济保险，一般是补助50%的费用、对最穷的州要补助75%”[2]。

2.构建指标评价体系

衡量一种基本公共服务是否实现了均等化，必须建立在一定的衡量标准的基础上。公共服务标准是国外公共管理、公共财政理论和实践的基础和核心，是保证基本公共服务水平、范围、均等化程度的基本参照系[3]。英国和加拿大采用ISO9000质量管理模式，来评价并指导公共服务的实践。在美国，联邦政府采用许多定量的指标评价标准。美国公共服务标准化、指标化的一个里程碑就是在克林顿政府时期提出的“国家绩效评估”，细致的评估标准是其中的一大特色。

(三)保障体系：效率、公平与法制

1.效率保障：公共服务市场化

随着20世纪七八十年代新公共管理运动的兴起，以市场为基础的公共行政、企业型政府受到了人们的青睐。由此，公共服务领域逐步推行了以市场化为导向的改革。公共服务市场化是公共服务均等化的前奏，因为市场化有助于公共服务更加迅速地普及。

在美国，公共服务市场化主要采用两种方式：外包和公私合作。根据相关学者2004年的统计，“美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%；国防部通过合同支出大约三分之二的资金，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府中最大的合同签约者。在美国地方政府，公共服务的合同承包也极为普遍。从道路修建到监狱管理，从图书馆育婴到治安消防，地方政府的每一个职能都可能成为签约外包的标的”[4]。此外，公私合作也是美国公共服务市场化的主要方式，政府与私人企业建立固定或非固定的合作伙伴关系，政府提供政策上的优惠，私人企业则要承担政府所规定的责任和义务。

2.公平保障：公共服务系统化

西方国家在公共服务均等化方面作出了许多成功的尝试，部分原因应归结于公共服务系统化。这里的系统化，不仅包括政策的连贯性，而且包括实施过程的无缝隙。

从政策的连贯性上看，早在1982年，加拿大就正式将教育、医疗卫生和社会福利作为联邦政府财政均等化的主要项目纳入宪法。“从1986年起开始实施一项名为‘制定或购买’政策，意在鼓励公共服务实行竞争性供给。1993年，提出制定服务标准的创议，意在鼓励各部门制定和出台一些服务标准。1995年6月，质量服务创议得到内阁批准，其目的是提高并测量客户满意程度”[5]。同时，加拿大政府还制定了《公共部门组织实施ISO9000质量管理体系指南》，以专门的标准来确保公共服务的有效供给。

从实施过程的无缝隙看，法国政府专门为低收入家庭制定特殊的照顾政策，包括开学补贴、国家助学金、上学交通补贴、午餐补贴等。针对地处偏远地区的农村，政府采取集中办学、区域性财政转移支付等举措，保证其达到一定的教育服务水平。这种面面俱到、注重细节的公共服务充分保证了实施过程的无缝隙。

3.法制保障：公共服务法制化

在西方国家，与公共服务相关的立法比较全面。以美国在义务教育方面的相关立法为例，1958年国会颁布《国防教育法》，1965年联邦政府颁布《初等和中等教育法》，1975年国会又通过《教育所有儿童法案》，旨在保障残疾儿童的教育权利，1993年制定了《美国2000年教育目标法》等。这些立法保障了美国义务教育服务的均等化，也使美国顺利度过了20世纪80年代的教育危机。除相关立法外，美国还制定了许多规章制度，如《美国教育的中心目标》、《美国2000年教育战略》等。

三、对我国推进基本公共服务均等化的借鉴意义

由于政治制度、文化传统的差异，在借鉴西方国家推进公共服务均等化的积极经验时，需要结合我国的实际情况，探索出一条适合我国自身条件的特色之路。

(一)规范财政转移支付的结构和方法

转移支付制度的基本功能是弥补下级政府财政能力的不足，即财力缺口。随着转移支付制度的日渐成熟，在弥补财力缺口这个功能的基础上派生出了另一个功能，即调控功能[6]。可见，公共服务均等化是财政转移支付的主要目标之一，换言之，实现公共服务均等化，财政转移支付是最直接的手段。

目前，围绕基本公共服务均等化的目标，我国的转移支付体系还存在一些问题：第一，无条件转移支付(包括税收返还与一般性转移支付)新旧体制并存、形式繁多，难以实现纵向和横向均衡，而规范的均衡性转移支付则因规模较小难以实现均等化的目标。这使地方政府可以灵活使用的资金相对较少，地方政府的自主性受到一定的限制。第二，专项转移支付适用范围广、重点不突出、资金分配的透明度和规范性较差。而且，中央专项拨款往往要求地方提供相应的配套资金,即中央向地方提供专项转移支付时需要地方政府提供配套资金。这样，富裕的地方因为财力雄厚、能够提供配套资金而得到中央的专项转移支付，贫困的地方则因财力所限难以提供配套资金而无法得到中央的专项转移支付。长此以往，必将富者越富，贫者越贫，人为地扩大了地区间的发展差距。一些贫困地区为了符合配套资金的要求，往往使用贷款和借债的方式，加重了地方政府的财政负担。

(二)完善基本公共服务均等化的指标评价体系建设

借助基本公共服务均等化的指标评价体系，可以评估基本公共服务均等化的实施状况，并将结果反馈，在下一阶段进行有针对性的调整，以实现公共服务供给的良性循环。

人均基本公共服务支出是测量基本公共服务不均等的一个重要标准，但并不全面。换言之，即使人均基本公共服务支出均等，也不能保证不同地区、城乡及不同群体的居民享有均等的基本公共服务。这就需要建立涉及投入、产出及结果的系统的可操作的评价指标体系。其中，以投入指标为主。当然，投入指标不能只包括财力投入，还应包括人力投入。进一步而言，仅仅有投入指标是不够的。较高的财政投入和人力投入并不能完全反映基本公共服务均等化的整体水平，还需要有产出指标与结果指标。产出指标反映出公共部门为生产公共产品所作出的努力，主要体现为基本公共服务的投入与产出比，有助于引导各级政府注重提高基本公共服务的供给效率。结果指标是指基本公共服务供给后得到的关键绩效结果，反映的是提供某项基本公共服务所要实现的基本目标。不同的基本公共服务类型要有不同的投入指标、产出指标与结果指标。

(三)准确把握基本公共服务市场化的必要性与局限性

西方国家在公共服务供给领域引入市场机制，通过竞争的环境带来成本—收益的最大化，既节省了资源，也提高了效率。我国的市场发展与西方国家不同，应严格把握基本公共服务市场化的程度。

以基本医疗与公共卫生为例。中国的医改于1984年启动，政府扩大医院的自主权，把医改的资金寄希望于市场带来的盈利，即“给政策不给钱”，致使医院以成本—收益“最大化”为目标，以致出现天价药、以药养医，甚至变卖国有医院[7]。实际上，在基本公共服务市场化方面，既不能存在政府垄断，也不能存在市场垄断，而是要由政府保证市场充分竞争的空间。对于基本公共服务供给的第三方，政府要严格把关，审核其资格，并进行有效的登记，严格监管其提供基本公共服务的行为。

(四)加强基本公共服务领域的法律、法规建设

在我国，基本公共服务均等化虽然在政策层面上颇受重视，但相关法律较少。目前，与义务教育相关的法律有《教育法》、《义务教育法》等；与基本医疗与公共卫生相关的法律有《传染病防治法》、《食品卫生法》等；与公共就业相关的法律有《就业促进法》和《劳动合同法》等，而与基本社会保障相关的立法则处于缺位状态，主要依靠中央的政策文件和地方的规章条例。进一步而言，尽管在义务教育服务、基本医疗与公共卫生服务、公共就业服务方面有成文的立法，但并未涉及具体项目。当涉及具体项目如残障儿童的教育问题时，一般以这些法律为指导，依据中央或地方政策具体问题具体解决。由于法律无法在具体项目上施加强大的影响力，使得公共服务供给过程中存在许多不确定因素，如行为主体变通执行相关政策等，这会严重影响实施效果，导致行为的无效和人力、财力、物力上的浪费。

西方国家法律法规在系统性、全面性上有较大优势，有效地确保了基本公共服务均等化的实现。这就需要我国加强基本公共服务领域的法律、法规建设，不仅要从义务教育服务、基本医疗与公共卫生服务、公共就业服务、基本社会保障服务等方面的基本立法入手，还应完善一些具有工具性、辅助性意义的法律，如公共财政领域的财政收支法、转移支付法，行政管理领域的中央地方关系法、公共服务绩效考评条例，从而为基本公共服务均等化的实现奠定坚实的法律保障。

[1]安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2007(3).

[2]“公共服务均等化”课题赴美加考察团.加拿大和美国基本公共服务均等化情况的考察[J].宏观经济研究，2008(2).

[3]李洺，孟春，李晓玉.公共服务均等化中的服务标准：各国理论与实践[J].财政研究，2008(10).

[4]陈振海，杨恺杰.美国公共服务的市场化改革[J].党政论坛，2004(3).

[5]Pollitt，Christopher and Geert Bouckaert[M].Public Management Reform:A Comparative Analysis[M].Oxford University Press,2000:211-212.

[6]刘尚希.政府间转移支付：制度安排的目标与原则[C]//全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室.中外专家论财政转移支付.北京：中国财政经济出版社，2003:118-119.

[7]文小才.中国医疗卫生资源配置中的财政投入制导机制研究[J].经济经纬，2011(1).