目标导向的新型警务管理模式——以山东省莱芜市公安局为例

江正平 边 芳

(兰州大学管理学院，甘肃兰州 730000)

目标导向的新型警务管理模式
——以山东省莱芜市公安局为例

江正平 边 芳

(兰州大学管理学院，甘肃兰州 730000)

科学的目标管理方法能够使一般的管理理论具体化，是提高管理效率的关键。山东省莱芜市公安局的“全员目标管理绩效考核”，借鉴现代企业管理理念，强调目标导向，量化分解，利用现代信息手段，强化管理控制，实现了绩效考核的公开、公正、透明，增强了公安警务工作效能，提高了警务管理水平和人民群众满意率。

管理创新;绩效考核;警务效能;队伍素质

随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，公安机关必须牢固树立科学管理的观念，进一步加强和改进管理方式，提高管理效能。山东省莱芜市公安局的“全员目标管理绩效考核”，借鉴现代企业管理理念，利用现代信息化手段，开辟了全新的警务管理模式。实施绩效考核两年多来，全局警务效能大大提高，工作效率、服务水平步入一流。

一、新型警务管理模式的理论基础

目标管理(Management by Objective，简称MBO)是由美国著名的管理专家德鲁克在其1954年发表的《管理的实践》一书中提出的一种管理方法。概括地说，目标管理是一种综合的以工作为中心和以人为中心的系统管理方式，它是一个组织中最高领导层同下级管理人员以及员工一起共同来制订组织目标，将其具体化，层层落实，要求下属各部门主管人员以至每一个员工根据上级制订的目标和保证措施，形成一个目标体系，并把目标完成情况作为各部门或个人考核依据等一整套系统化的管理方式。①包国宪、雷亮:《管理学原理》，兰州大学出版社2009年版，第114页。

目标管理实施的过程主要是:(1)建立目标体系。首先要建立企业的总目标，然后将它分解落实到下属各部门直至员工个人，即目标的分解;(2)目标的实施与控制。管理者在实施过程中必须对目标进行控制，随时了解目标管理的实施情况，以便及时发现并解决问题。积极的自我控制与有利的领导控制相结合是实现目标动态控制的关键②童臻衡:《企业战略管理》，中山大学出版社1999年版，第107页。;(3)目标成果的评价。可以通过上级评价、自我考评等方式来对实施的结果进行评价，总结经验教训，从而完善下一个目标管理过程。

二、新型警务管理模式的主要内容及成效

(一)以量化为基础，科学设定工作目标

按照目标设置规范化、考核分值标准化的要求，公安局一方面根据“定岗、定人、定责”和简便易行的原则，明确各单位和个人的职责任务。对各警种、各单位职责进行重新界定和明确，对民警个人坚持因事设岗，以岗定人。每年年初，由市局给各分局、二级单位、机关各处室下达目标;各分局给所属各警队、派出所，二级单位、各中队给民警下达指标。各单位和民警将年度目标分解细化，制定出单位和个人月度目标。另一方面，坚持以量化为基础，科学设定考核标准:把单位和民警目标分为共性目标和业务目标两大块，共性目标包括党组织建设、遵章守纪、内务管理等内容;业务管理重点考核工作实绩，特别是全市公安重点工作完成情况。为了实现目标对于公务员的激励作用，在目标制定上，贯彻“跳而可得”的原则，即目标设定的难度要与公务员的能力相匹配，避免出现目标的门槛制定过高或过低的情况，为此在目标设置中运用“三个结合”的方法，即:定量与定性结合，能量化的尽可能量化，不能量化的则实行定性定质;上级工作要求与莱芜实际情况结合，纵向要达到上级机关的要求，横向要高于全省平均水平;基础工作和阶段工作结合，确保考核目标全面、细致、不漏项。

(二)以公开、公正、透明为目标，强化考核监督

事先制定的目标，必须以严谨的考核监督为依托，才能使目标得以认真地实施。首先，坚持实行分类逐级考核。公安局将单位划分为分局、二级单位和市局机关处室三个序列，每个序列和档次的考核等次都设一定比例;在方法上实行逐级管理，分层考核，“一级抓一级、一级管一级”，形成“自上而下、程序严密、层层把关”的分级考核体系。第二，搭建考核平台，实行网上考核。公安局研发了全员目标管理绩效考核系统软件，对个人实行“日清、月评、年考”，对各级中层负责人实行“周清、月评”，对各单位实行“月评、年考”。第三，强化职能部门监督。发挥各级政工、指挥中心、纪检、督察、法治等职能部门的作用，实行“双常”考核法，即:把考核融入职能部门日常工作监督，靠职能部门日常工作监督评价目标完成情况，重点围绕业务和队伍中出现的问题，实行责任倒查，一月一汇总，一月一通报，做到有功就奖，有过就罚。

(三)以工作绩效为依据，注重考核的结果运用

管理控制的精神在于闭环管理，实现信息的在环内的不断反馈，从而不断调整系统的输入和输出，因此，考核结果的运用就显得十分重要。莱芜市公安局坚持绩效考核的唯一性和考核结果的权威性，明确规定，全员目标管理绩效考核是全局业务工作、队伍建设的唯一考核形式，原有其他考核形式一律废止取消。为了运用好考核结果，他们把考核结果划分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，并将考核结果与奖惩直接挂钩。在奖励过程中他们注重将物质激励(如升职、奖金奖励等)和精神激励(如立功受奖、表扬等)结合起来，充分发挥警员的主观能动性，提升个人价值。对于考核不合格的警员依据情节轻重分别处于写出书面检查、离岗培训、调离岗位或辞退等不同程度的处罚。

从2008年莱芜市公安局推行全员目标管理绩效考核以来，两年的时间里公安队伍精神面貌、工作作风焕然一新，成效显著。归纳起来主要有三点:一是警务管理效能明显提高。通过实行全员目标管理绩效考核，带来了广大民警工作理念、思维方式的根本转变。通过绩效考核，一周一点评，一月一小结，再也不需要领导每天开会“派工”，能腾出更多的时间抓大事、解难题。在这一机制下，各单位和民警对着指标干事，上下形成了明晰的工作责任体系，一级抓一级，一级对一级负责，政令、警令畅通，工作效率明显提高。二是民警整体素质明显提高。各级坚持用制度管权、管人、管事，变随意管理为规范管理，变模糊评价为精确评价，变被动应付为积极作为，广大民警依法规办事、依标准办事、依程序办事、遵纪守法的自觉性及执法监督的质量明显提高;绩效考核提升了队伍的实战能力。两年多来，在中央“心连心”艺术团赴莱芜演出、08年奥运会、09年国庆60周年、全运会莱芜赛区以及中国国际航空体育节暨第二届全国航空运动会、全国钢铁博览会等一系列重大治安安保活动中，全市公安民警以严密的组织、严格的纪律、顽强的精神和意志出色地完成了各项战斗任务，充分体现了公安队伍过硬的作风和一流的素质。三是人民群众满意率明显提高。莱芜市公安局把“创全省最安全城市、建人民群众最满意队伍”作为目标管理绩效考核的着眼点和落脚点，各分局及各处所队室深入开展了创“最安全乡镇”、“最安全村居”、“最安全社区”等活动，广大民警听民声、顺民意、解民忧、保民安，积极落实各项便民利民措施，受到了群众的交口称赞。2009年，全市公安机关提供上门服务1700余次，走访群众2．7万余户，排查整改安全隐患2100余个，调处治安行政案件4500余起，疏导化解矛盾纠纷3700余起。2009年与2008年相比，全市发案数下降了17．9%，破案率提高了2．5%，人民群众满意率提高了0．9个百分点。

三、新型警务管理模式的创新性探索

我国公安机关沿袭传统的行政管理模式，忽视以人为本，长期以来存在许多弊端。从2008年以来，莱芜市公安局以科学发展观为指导，不断探索建立新形势下管队伍、促工作的长效机制。其主要创新点集中在目标导向、目标量化、管理控制和网上考核四个方面:

首先，围绕目标导向这个核心。管理大师德鲁克说:“一个领域没有特定的目标，这个领域必然会被忽视。”①龚益鸣:《现代质量管理学》，清华大学出版社2007年版，第160页。目标管理绩效考核，确定科学管理的工作目标是根本、是核心。众所周知，公安机关作为政府管理社会的主要职能部门，与其他部门相比，工作量大，涉及面广，民警工作分散，且多数岗位都有执法办案权，管理起来难度很大。公安机关的主要任务是巩固共产党执政地位，维护社会长治久安，确保人民安居乐业。其主要工作职责有刑事侦察、治安管理、内部保卫等等。就全国来讲，尽管总体目标、主要任务十分明确，但具体的工作目标制定尚没有统一依据。传统的管理体制强调建章立制，力求用制度管权，用制度管事，用制度管人，但由于缺乏一套科学有效的管理目标、责任约束和监督激励机制，其结果只能治标，不能治本，警务管理中“职责不明、效率不高、运转不畅”的问题，“干与不干、干多干少、干好干孬一个样”的问题始终没有得到很好解决。2008年，莱芜市公安局党委在分析现状、调查研究的基础上，在全局推行全新的全员目标管理绩效考核。这种新型管理模式，借鉴现代企业管理理念，坚持以人为本的团队式管理，将“要我做”的任务命令式管理变成“我要做”的自我管理;在管理方法上，传统模式是先有任务后安排工作目标，现代模式则是先设定目标，然后根据目标安排任务。这种传统模式向现代模式的转变，彻底颠覆了公安民警工作理念，全局上下形成了干事创业光荣、人人争先创优、比着走、赛着干的浓厚氛围。

其次，突出目标量化这个基础。在公安民警中多年来形成的一些不规范、不科学的陈规陋习，其根子在于责任体系不健全，目标导向不明确，从机关到基层、到每个民警应该干什么、怎么干、干到什么程度，没有具体的要求。莱芜市公安局党委认为，要解决工作得过且过、工作标准不高的问题，关健是要运用组织管理职能，按照“定岗、定人、定责”的原则，将公安工作和队伍建设的各项目标量化、细化，层层分解到每单位，每个民警。他们在调研分析的基础上，将全局工作划分为“情报信息、人口管理、阵地控制、案件办理”四大块，对民警个人因事设岗，以岗定人，并将各项工作具体到天，细化到人，落实到岗。通过实施全员岗位目标责任制，进一步理顺了工作关系，明确了各单位的职责，克服了过去工作靠领导临时分工指派、费时费力缺乏工作连贯性和责任主体的弊端。在这个机制下，各单位和民警对着指标干事，上下形成了明晰的工作责任体系，政令、警令畅通，工作效率明显提高。

第三，强化管理控制这个关键。全员目标管理绩效考核要发挥应有的激励效应，无疑应尽量做到公平公正。而实现公平、公正，就必须强化管理控制，使整个绩效考核在坚持公平、公正的同时，做到公开、透明，接受全方位的监督。过去由于缺乏严格的管理控制特别是现场控制，年底评选先进，往往靠关系、靠人缘、靠领导赏识，其结果是干的不如看的，看的不如捣蛋的，挫伤了一些民警的积极性。①李丽萍:《目标管理在警队管理中的有效运用》，《政法学刊》2002年第4期，第30－33页。莱芜市公安局党委在推行全员目标管理绩效考核中，注意强化考核的监督指导，通过网络平台，使民警能够实时浏览每个人的日清、月评、年考情况，既利于自我矫正、又利于相互监督，增强了考核的公正性和透明度。他们注意发挥职能部门的作用，把职能部门对下督导工作由软任务变成硬指标，每月都要求进行明察暗访，督导检查到事、到人，力求体现公平公正。市局每月召开一次业务工作调度会，由党委委员、各分局、二级单位和市局机关处室主要负责人汇报月度目标完成和工作进展情况，总结有亮点、有特色的工作，交流经验，找出问题，相互借鉴，相互促进，对不断统一规范目标考核起到了积极作用。

第四，搭建网上考核这个平台。社会技术系统学派认为，管理人员的主要任务之一就是确保社会协作系统与技术系统的相互协调。②孙永正:《管理学》，清华大学出版社2007年版，第55页。随着电子政务的广泛应用，办公自动化已经极大地提高了政府绩效。莱芜市公安局为了提高绩效考核质量，真正体现绩效考核的科学性、公正性和针对性，自主研发了绩效考核系统软件，依托四级公安信息网络，对单位和个人建立了“日清、月评、年考”的考核链条。对民警考核主要采取“日清”自评、单位负责人审核确认、职能部门监督的方法，对各级负责人考核实行“周清”或“月评”，“年考”成绩由系统依据单位或民警全年每月所得平均分数自动生成排名，有效克服了以往年终组织一次性考核效果欠佳的弊端。他们还将绩效考核系统与执法办案等系统进行了整合，实现信息共享。通过网络考核这个平台，莱芜市公安局领导对全局上下的工作了如指掌，谁好谁孬一目了然，大大方便了警务管理和指挥。信息技术帮助管理者实现了比过去更有效的沟通，更有效地进行团队合作，共享知识和技能。

四、新型警务管理模式提供的有益启示

(一)借鉴现代企业管理理念是推动警务管理科学化的需要

按照现代企业管理理念，管理就是服务，管理的工作就是指明方向，提供员工完成工作所需的资源。将现代企业管理理念运用到公安机关目标管理绩效考核，建立起一套高效、科学、严谨的管理模式，可以有效地解决管理制度不到位、激励机制不完善等问题，调动公安民警的工作积极性，达到向管理要效益、要战斗力的目的。公安机关点多、线长、面广，工作岗位特殊，工作对象特殊，队伍数量庞大，素质参差不齐，队伍管理难度较大。近年来，各级公安机关在队伍管理上采取了许多措施和办法，取得了一定成效，但从总体上看，科学管理水平比较低，纪律作风稀拉、内部管理混乱、服务态度松散、执法办案不作为乱作为的现象仍不同程度存在。莱芜市公安局这种新型警务管理模式，较好地借鉴了以人为本的管理理念，比如，他们坚持以量化为基础，狠抓目标设定环节，体现了管理工作就是指明方向和总目标的达成取决于分目标层层保证的理念;他们坚持逐级管理，分层考核，实行“日清、月评、年考”的做法，体现了目标管理的“自我控制”、“动态管理”和内部管理中的“权力下放、信任他人”的理念;他们注重考核结果的运用，实现奖惩由主观评定向分数等次评定转变的做法，体现了内部管理中“行为的强化、引导和修正”的激励理论以及“实现目标即有回报”的现代管理理念。要坚持以人为本的团队式管理，用归属感组织起一批人，然后在长期的工作中用共同的目标感将他们团结起来，同时还要用共同的价值观和理想凝聚起他们的力量。

(二)充分利用现代信息手段是实现绩效考核科学规范的必要条件

公安机关信息化建设作为“三基”工程的内容之一，在全国各地进行的如火如荼，信息内涵也由最初的网站建设发展到现在的业务工作信息化。莱芜市公安局把信息化建设纳入目标管理绩效考核的范畴，坚持以信息化为支持，实现了目标管理绩效考核方式的新突破。全员目标管理绩效考核实行网上申报、网上审核、网上确认、网上随时显示结果，不仅保证了考核的公开、便捷，而且推动了信息化建设的深化普及和应用，促进了队伍管理与业务工作的有机结合。从管理的角度看，实施网上绩效考核方式，有助于调动广大民警的积极性、创造性，有助于发挥广大干警的聪明才智，实现个人的自我价值;有助于盘活人力资源，发挥群体优势，形成集体的合力。特别是按照工作隶属关系，实行同步考核，将考评权与指挥权融合统一，使单位领导不仅管事而且管人，管理的力度明显加大。而且通过网上绩效考核系统的运用，充分发挥其在动态管理、量化管理和民主管理中的作用，提高了管理的透明度，保证了管理工作公开、公平、公正。

(三)从实际出发科学制定管理目标是绩效考核生命力的关键一环

任何一种管理机制的建立，其所实施的任何一种管理模式和方法，都必须与其管理的对象相符合，根据所在的外部环境来决定。莱芜市公安局在推行全员目标管理绩效考核过程中，特别注重从实际出发，集思广义，认真研究探讨符合公安工作发展规律的全员目标管理绩效考核的具体办法和途径。为保证绩效考核不出偏差，他们从市局到各分局层层建立了由“一把手”任组长的领导小组，抽调精干力量，成立了专门的考核办公室，具体负责对系统的研发和工作进行情况的监督检查。市局、分局领导经常深入基层，深入实际，征求意见和建议。在深入调查研究的基础上，制定出台了《关于进一步推行全员岗位目标责任制工作的意见》以及相关的目标、任务、考核标准。他们坚持现代企业管理“变革即发展”的理念，两年多来，按照“在运行中完善、在完善中提高”的工作要求，及时分析总结，积极破解难题，从目标设定、基础台帐、数据统计、表格设置、文字表述等各个环节反复进行修订和统一规范，使目标考核更加符合莱芜公安工作实际。他们多次邀请上级领导和机关业务负责同志进行调研论证，先后十多次对考核系统进行整合改版，努力提高绩效考核系统的可行性。他们自主研发的目标管理绩效考核软件也由于其独创性、实用性而获得国家版权局颁发的计算机软件著作权登记证书，拥有了独立的知识产权。

(四)深入细致的思想政治工作是推行全员目标管理绩效考核的重要保障

推行全员目标管理绩效考核，必然会触及一部分人的切身利益。因此，没有深入细致的思想政治工作，就不能保障全员目标管理绩效考核的顺利进行。莱芜市公安局坚持把不断深化教育、广泛形成共识作为推进全员目标管理绩效考核的基础一环。在工作中，一是加强宣传教育，一方面引导各级领导干部改变思维方式，从传统粗放型的管理模式中解脱出来，做到身体力行，亲历亲为，模范带头;另一方面教育引导广大民警不断理清思路、理顺关系、理顺情绪，较好地消除了个别民警的怀疑、观望以及对目标考核不理解、不主动、不适应和信心不足等思想问题。二是加强业务培训。市局、分局通过举办培训班，分期分批进行集中培训等，让广大民警清楚自己在绩效考核过程中需要做的工作，努力做到考核政策人人明白，考核流程人人熟悉，考核活动人人参与，考核过程人人受益，考核结果人人接受。三是把思想政治工作贯穿目标管理绩效考核的全过程。坚持以人为本，无论对民警个人素质能力的考核，抑或对其工作绩效的评估，都注意尊重人、爱护人、关心人、鼓舞人，注意关心民警的疾苦，认真解决民警在学习、工作、生活中的实际困难，努力创造良好工作环境，使他们能够全身心、高绩效地投入到本职工作中去。

D035．31

A

1003－4145［2012］03－0158－04

2011－01－30

江正平(1968—)，男，湖北天门人，兰州大学管理学院副教授。研究方向:公共政策与行政法。

边 芳(1985—)，女，山东莱芜人，兰州大学管理学院硕士研究生。研究方向:公共政策与行政法。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163．com)