我国政府信息公开的思路与对策

朱友刚

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

我国政府信息公开的思路与对策

朱友刚

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

政府信息公开是政治民主化、法治化的重要标志。我国《政府信息公开条例》实施已经三年多，但仍存在制度不完善、公开力度不足、公民参与能力不够等问题。转变思想观念，构建完善的政府信息公开制度体系，加强政府信息公开的平台建设，逐步拓展信息公开内容，推进政府信息公开基础上的公民有序参与，是当前我国推进政府信息公开、建设服务型政府的有效途径。

服务型政府;信息公开;制度

2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》实施后，我国政府信息公开工作取得了显著成效。政府信息公开与政府职能转变、社会治理相结合，以保障公民的知情权和参与权为价值目标，成为当前我国政治发展的重要内容。但目前我国政府信息公开仍处于起步阶段，仍存在制度不完善、公开力度不足、公民参与能力不足、参与渠道短缺和政府回应力度不够等问题。在我国构建服务型政府的背景下，政府信息公开应树立以人为本理念，不断健全和完善相关法律制度，切实维护公民知情权，构建有序的公民参与制度框架，这也是当前推进我国政府信息公开的有效途径。

一、构建完善的政府信息公开制度体系

从国外政府信息公开的实践来看，政府信息公开发展的过程就是制定和完善政府信息公开法律制度的过程。政府信息公开要成为一种制度，必须以法律和政策为支撑。第二次世界大战后特别是20世纪80年代全球兴起政府信息公开运动以后，建立以信息公开法为核心的政府信息公开法律体系逐步成为全球性的发展趋势。多数国家既通过宪法、专门的信息公开法及其他相关法律法规，又利用相关政策规范政府信息公开。

(一)构建系统的政府信息公开法律制度体系

政府信息公开法律制度是由相互配套的相关法律构成的有机整体，政府信息公开法是其中的核心，相关法律法规要做到相互衔接。从国外的立法经验来看，政府信息公开法律制度通常包括政府信息公开法、阳光下的政府法、隐私权法、保密法、新闻出版法、档案法、行政程序法等等，它们共同构成政府信息公开法律制度体系。各国正是根据本国整体法制建设的状况及政府信息公开制度建设的社会环境等因素，分别构建符合本国国情的政府信息公开法律制度体系，从整体上推进政府信息公开法制建设。美国的政府信息公开立法架构被公认是较为完善的，主要由4部法律构成，分别是1966年制定的《信息自由法》、1974年制定的《隐私权法》、1976年制定的《阳光下的政府法》和1996年制定的《电子信息自由法》。这4部法律奠定了美国政府信息公开的法制框架。其中，《信息自由法》是关于政府文件的公开，实际上是关于决策结果的公开;《阳光下的政府法》适用于合议制政府机关的会议公开，实际上是决策过程的公开。再加上美国较为完善的程序法，使得公民的知情权得到充分有效的保护。

我国的政府信息公开立法应当首先确定其结构体系，以政府信息公开法为核心，正确处理政府信息公开法律体系内部各法律法规之间的关系，制定或修订相关法律和规定。一般认为，政府信息公开法律制度体系主要应当包括政府信息公开法、保密法、档案法、隐私权法，等等。此外，行政程序法所涉及的关于办事程序方面信息公开的规定也属于政府信息公开法律制度的范畴。目前，我国的《政府信息公开条例》是国务院颁布的行政法规，立法位阶明显低于保密法和档案法，其中关于信息公开的规定与保密法、档案法、统计法、国家安全法、传染病防治法等法律之间还存在不协调之处，信息公开与保密的边界还比较模糊，在法律适用中可能引发冲突。为保证政府信息公开法律制度体系的统一性和整体性，必须正确处理政府信息公开法律体系内部诸法律制度之间的关系，尽快对保密法、档案法等相关法律进行修订，使涉及政府信息公开的法律规定协调一致。

(二)准确界定政府信息公开的边界

政府信息公开是政府对社会公众承担的义务。服务型政府的宗旨要求政府尽可能提供最大范围的信息，信息公开的标准和范围是信息公开的基本问题，正确划定信息公开范围是政府信息公开工作正常开展的前提。从政治权利的角度看，任何公民都有获取政府信息的权利，但由于政府信息公开涉及不同利益之间的冲突，所以公民知情权的行使应有一定的限制，以维持公开所代表的公共利益与保密所代表的政府利益、隐私权益之间的相对平衡。因此，相关法律制度应当对政府信息公开的范围作出准确的界定，尤其是要正确处理公开原则与保密原则的关系。

在政府信息公开问题上，世界各国一般都确定了“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开原则，公开的范围呈现日益扩大的趋势，对不公开的信息有严格的限制。而我国现行保密法和档案法的原则是“以不公开为原则，以公开为例外”。如果国家秘密的概念过于抽象或不确定，就会在很大程度上制约公众获取政府信息的权利。要解决这一问题，必须在处理保密与公开的关系时，明确政府信息公开的边界，掌握好公开与保密的平衡。一是确立信息公开的默认原则，即“公开为原则，不公开为例外”;二是在这一原则基础上，对属于国家秘密、商业秘密和个人隐私范围不予公开的信息，要进行具体、明确的列举，建立更加开放、明晰的制度规范。目前，国家尚未对政府信息公开中的保密审查作出统一规定，有关部门和地方政府根据自身实际制定的保密审查制度大多过于原则和抽象，如何处理保密和公开的关系仍缺乏具体标准和操作细则，政府机关自由裁量的空间很大，信息公开的广度和深度受到严重制约。

(三)完善政府信息公开救济制度

在各国政府信息公开的实践中，公民的知情权被虚化和空置的现象十分突出，迫切需要司法机关提供公正公平的司法救济。政府信息公开司法救济制度是一种司法纠错机制，与公民、法人的救济请求权相统一。有效的诉讼机制是信息公开的重要环节，公民或法人对行政机关涉及政府信息公开的具体行政行为不服的，可以向法院提起行政诉讼，由法院以开庭审判听证的方式进行审查，以纠正政府信息公开中可能存在的问题。正如有学者指出的:“独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是‘无牙的老虎’。”①石红心:《治理、信息与行政公开》，《中外法学》2003年第1期。在美国，根据《信息自由法》的规定，信息公开的法律救济是针对依申请的公开，也就是公众请求公开某项文件，政府拒绝公开请求;或者请求政府不公开符合豁免公开的个人信息或商业秘密，政府予以公开。在这两种情况下，公众都可以启动法律救济程序。

北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度年度报告·2009》②http://zqb．cyol．com/content/2010 －09/29/content_3420121．htm。显示，因缺乏司法救济，公众对于政府信息不公开束手无策。由于我国行政诉讼法规定的保护公民权利的范畴不包括公民知情权，因此它是否可以纳入行政诉讼的救济范围，一度存在很大争议。为了确保政府信息公开制度得到有效实施，必须允许申请人对行政机关的不公开决定提起行政诉讼。2010年12月13日最高人民法院审判委员会通过2011年8月13日起施行的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，针对法律依据不足，受理、审理、判决等各个环节无规则可依、标准难统一等问题，从法院的受理范围、举证责任、不公开的范围、审理方式和判决形式等几个方面对涉及政府信息公开的诉讼作出了司法解释。在行政机关拒绝提供信息的情况下，申请人可以请求司法救济，法院即可对行政决定所根据的事实进行重新审理，审查行政机关拒绝提供的信息是否属于应当免予公开的情况并作出裁判。但这个司法解释仍设定了原告众多的举证责任，这无疑增加了申请信息公开的难度。因此，有必要借鉴发达国家的经验，进一步完善我国的政府信息公开司法审查制度，提升司法救济水平，促进政府信息公开向更深更广的方向发展，从法律上保障公民知情权的有效行使。其一，进一步放宽对原告资格的限定。《政府信息公开条例》第33条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”普通的行政诉讼一般要限定原告资格，即具体行政行为与与原告的合法权益之间存在直接联系。但是，拒绝信息公开决定所侵害的并不是公开申请人所固有的“法律上的利益”，而是作为全体公民所拥有的信息公开请求权。其二，在举证责任上实行倒置，由被告负主要的举证责任。美国《信息自由法》规定:被告行政机关应对其拒绝公开的正确性“负举证责任”。因为“被要求公开的文件掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质”。在证明标准上，采取了对行政机关严格审查的规定，美国的《信息自由法》规定行政机关的证明必须达到法院完全承认的程度。其三，应当采用不公开审查的原则。审判公开是现代诉讼的基本原则，但许多国家信息公开法中对于因信息公开而提起的行政诉讼案件均有不公开审查的规定。这里的“不公开审查”与一般诉讼法上通常理解的作为少数例外的“不公开审理”不同。后者的不公开除了对社会不公开，对案件的当事人仍然是公开的。而信息公开诉讼的“不公开审查”是对案件当事人也不公开。其四，对于应该公开而不公开的行政行为给公民造成经济损失的，当事人有权请求国家赔偿。因此，可以探讨通过修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，确立行政机关拒不公开应公开的信息时应当承担的赔偿责任。

(四)在地方政府层面健全相关配套制度

地方政府的信息公开配套制度是否健全，直接关系信息公开法律制度的落实和服务型政府的构建。第一，健全信息公开工作机制。为了保障信息公开制度的实施，各地应当结合本地实际，建立健全政府信息公开工作机制，包括信息发布协调机制、信息公开保密审查机制、信息公开责任制度、考核制度、责任追究制度、社会评议制度、行政复议制度等。要逐步完善相关工作机构，在省级政府各部门及机构设置信息公开工作主管部门，各级行政机关内部可设立专职的信息专员，专门负责政府信息公开工作。条件允许的情况下，相当层级的政府还可设立独立的信息公开仲裁机构。第二，完善信息公开监督体系。推进政府信息公开必须完善多层次的监督体系，一是完善内部监督，内部监督即行政监督，包括监察机关的专门监督以及政府各部门、各机构自上而下的层级监督。二是强化外部监督，外部监督主要包括人大依法监督、政协民主监督、公众和新闻媒体的舆论监督。第三，规范信息公开管理制度。一是进一步规范信息公开程序。当前，我国政府信息公开法律程序有很大的随意性，要克服公开内容的随意性、公开途径的狭窄性以及公开环节中可能存在的问题，实现规范化信息公开。二是制定政府信息公开的总体规划和各项规章制度，组织编制政府信息公开指南、公开目录和年度工作报告，保障政府信息公开工作规范科学、平稳有序开展。三是完善政府信息“依申请公开”收费制度。“依申请公开”收费既有利于政府维持信息公开的可持续性，也有利于申请人申请行为的理性化，避免过度消费和不当占用公共资源。

二、加强政府信息公开的平台和内容建设

政府信息公开方式关系到信息公开的成效，是实施政府信息公开的关键环节，也是政府服务的重要途径和手段。应当树立“以公众为中心”的理念，不断创新公开方式，加强信息公开平台建设，提升政府门户网站信息公开功能，拓展公开的内容和渠道。

政府门户网站作为政府与公众沟通的桥梁和为公众服务的平台，将发挥越来越重要的作用。政府门户网站将政府信息公开与电子政务相结合，以统一的电子政务平台为载体，全面、准确发布政府信息公开事项，突破了时间、空间和人为因素的限制，不仅可以节约行政成本，第一时间发布政府信息，而且可以最大限度地扩大政府信息共享范围，全面提高信息公开和政务服务水平，逐步实现政务服务均等化。政府门户网站搭建了政府与公众双向互动的政务平台，随着政府门户网站互动应用的增强，公众可以通过门户网站对行政决策事项充分地发表意见，表达利益诉求，提出服务需求，从而促进政府决策的民主化、科学化。同时，政府门户网站为推进行政权力公开透明运行和公众监督政府提供了条件，对于实现政府行政的透明化、决策的民主化具有积极作用。

政府信息公开不仅包括具体行政行为，而且包括抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实施。根据政府信息公开的立法宗旨和服务型政府建设的要求，政府信息公开应以人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息公开的重点内容，围绕行政主体基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项不断拓展政府信息公开的内容。当前，我国政府信息公开局限于少数领域和行政结果的公开，对于行政过程的公开则没有明确的规定。从我国国情出发，政府信息公开应该包括行政管理结果的公开和行政管理过程的公开两个方面的内容。行政管理结果的公开主要包括行政管理活动中形成的文件、档案、资料等信息的公开;行政管理过程的公开包括与公众重大利益相关的行政会议的公开以及重要决策、执行的公开，把行政行为的整个过程纳入公开的范围，置于公民的监督之下。

三、推进政府信息公开基础上的公民有序参与

政府信息公开只是行政民主化的开端，公民参与才更加完整地表达了行政民主化的意蕴。公众对政府的了解程度以及参与行政的广度和深度，在很大程度上取决于政府信息公开的程度。完善政府信息公开制度，应当逐步建立公民参与的程序性制度，实践政府信息公开所蕴含的行政民主化理想。

政府信息公开是公众理解和认同公共管理的价值目标、增强对政府行为的认同感从而有效参与的基础，是建立政府与公众良性互动关系的重要环节。信息公开所解决的关键问题是如何最大限度地保障公民知情权进而实现参与权、表达权和监督权。政府信息公开带动公民参与，使公民进入行政权力运行过程，有效地整合公众的公共选择和价值认同，提高政府公共服务的绩效，提升公众对政府行政行为的认同感和满意度，增强政府的合法性基础。

公民参与对于防止社会利益失衡、维护社会稳定、保证政府决策的科学性和民主性具有重要意义。公民参与的制度化水平越高，公民越可以通过制度化的渠道合法地参与政治生活，社会稳定程度就越高;反之，公民参与的制度化水平越低，公民的正当利益诉求不能通过合法途径进行表达，非制度化的参与往往会影响社会和政治稳定。因此，推进政府信息公开基础上的公民有序参与，积极构建多层次、多角度的公民参与体系，对于实现政府与公民和社会之间的良性互动、构建服务型政府具有重要作用。

服务型政府是公民广泛参与的政府，必须建立公民参与公共事务管理的机制，逐步实现公共决策的民主化，构建有效回应的服务型政府。首先，完善民意反映机制，实现公民与政府之间平等的信息交流。要善于利用大众传播媒介的组织机制，形成多层次、多渠道的传播网络体系，为公民参与提供充分的信息和适当的途径，实现政府与公民之间的信息流动，这种流动不仅包括政府行政内容和信息的公开，更包括政府的信息输入，即政府对公民意愿和需求的充分了解和采纳，以公民和社会的需要作为政府工作的起点。其次，要尽可能地将更多的作为目标群体的公民纳入行政过程，实现行政活动民主化。通过公示制度、听证制度、信访制度、个别接触制度以及电子政务平台等，使公众可以直接就自己关心的公共事务发表意见，对政策施加影响。在政府决策和绩效评估中，坚持公民导向，以公民为中心，以公民满意为政府服务的评价标准。行政机关应当根据不同公共决策的具体情况，采用随机抽样、自愿报名、利益代表推举等机制以增强公民参与公共决策的覆盖面和代表性，充分吸收公众意见，并将专家建议与社会实际、公民需求最大限度地结合起来，在对公民意见和建议进行充分调查分析之后，提出决策方案。再次，坚持重大问题事先广泛征求各方面意见，然后提交政府有关决策程序进行讨论、审议的决策制度。各级行政机关要按照建设服务型政府的要求，完善公民利益表达和意见整合机制，在一定范围内定期或不定期地就重大问题、重要决策与行政相对人进行平等对话和民主协商，实现与公民的对话交流。通过公民合法、自主、理性地参与公共事务，了解民情、听取民意、集中民智，为政府决策提供依据。在服务型政府理念指导下，通过政府信息公开和公民参与，保证政府决策的科学化和民主化。

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1003－4145［2012］03－0148－04

2012－01－27

朱友刚，山东大学政治学与公共管理学院博士生。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)