社会管理创新与农村社区建设——以潍坊市农村社区建设为例

崔建平

(华中师范大学政法学院，湖北武汉 430079)

社会管理创新与农村社区建设
——以潍坊市农村社区建设为例

崔建平

(华中师范大学政法学院，湖北武汉 430079)

社会管理创新是社会持续发展的动力。加强和创新社会管理，是新时期党和国家的战略选择。潍坊市“多村一社区”农村社区建设的探索与实践，作为我们这个时代社会管理创新需求的一种回应，虽被作者视为中国城乡融合进程中的过渡形态，但在事实上有利于满足农村居民日益强烈的多元化需求，有利于实现基本公共服务上的城乡均等化，一定程度上变革了农村社会的组织方式和管理模式，是城乡统筹发展路径的有益尝试，为推动我国农村改革发展提供了新的思路和借鉴。

社会管理创新;农村社区建设;多村一社区

社会管理创新是社会持续发展的动力。近年来，加强和创新社会管理日益受到重视，党和国家领导人在不同的场合多次提及，社会管理创新被赋予以新的内涵和极其深远的意义。胡锦涛总书记强调，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，可以最大限度地激发社会活力，减少不和谐因素，确保社会的和谐稳定。

农村社区正在经历着由传统向现代的转型。转型时期的突出特点是，原有问题依然存在并获得了转型时期的特征，新的问题不断涌现且更加尖锐。伴随着工业化、城市化的推进，农村经济社会结构日益分化，农民的从业结构和收入结构多元化，农民需求多样化。与此同时，诸如生产效率低下、土地抛荒、空心村等又无不表明农村活力出了问题，农村社区社会管理的方式亟需创新。“农村社区建设有利于激活农村活力、推动农村各项事业发展、实现公共服务均等化，是新时期解决我国城乡二元体制、实现统筹城乡发展的一条重要途径，对国家政治稳定和社会发展具有重要意义。”①李增元:《农村社区建设:治理转型与共同体构建》，《东南学术》2009年第3期。

一、创新农村社会管理机制是建设社会主义新农村的客观要求

建设社会主义新农村，是一项长期而艰巨的任务，也是一项前所未有的事业，没有任何可借鉴的经验。面对新情况、新问题，只有不断加强和改进党对农村工作的领导，不断创新农村社会管理机制，才能完成建设社会主义新农村的各项目标任务。改革开放以后特别是进入新世纪以来，随着工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，中央统筹城乡发展一系列决策部署的加快实施，我国农业农村发展取得了长足进步，村容村貌发生了很大的变化，农村经济社会结构变化，农民的生产生活意识、需求变化明显，对加强和创新农村社会管理提出了新要求。

(一)农村经济社会结构的变化迫切要求创新社会管理

改革开放以来，我国农村经济结构发生了并正在发生着深刻变化。一是农业产业化趋势日益明显，产业链条不断延伸，涉农产业不断拓展并日臻完善。二是农业生产方式日益现代化，机械化趋势明显。传统的面朝黄土背朝天的耕作方式在我国东部发达地区的农村越来越不易见到。三是农村居民的从业结构多元化。出外打工或者成为城镇朝九晚五的上班族成为农村劳动力的生活常态，非节日、非农忙时节我们很难在村里见到年轻人，纯农业、尤其是传统种植业收入占家庭总收入比重有日益缩小的趋势。与此同时，现代交通、信息发展迅速扩展了人们的生活半径，手机、网络成为生活的必需品，小轿车走进了田间地头，越来越多的农民开始摆脱土地的束缚，农村居民直接从事农业生产的时间明显缩短，农忙不忙已经成为现实。伴随着农村生产生活多元化的是日益明显的农村分化，“农民正在由原来的差别不大的农村干部、一般农民两个主要阶层分化为农业劳动者、农民工、农村管理者、个体户和私营企业主、农村知识分子等多个阶层”①郭振宗:《加强农村社会管理的重大意义及对策》，《理论学刊》2007年第10期。，农村社区的均质性被打破，社会结构呈日益复杂的态势。原有的、被动管理的社会管理方式越来越跟不上农村变化的节奏。

(二)农民需求多元化迫切要求创新社会管理

生产方式、从业结构与收入结构的变化直接引发了农村居民生活方式的变迁，现代交通信息产业则对这一变迁起到了推波助澜的作用，原有的封闭的、均质的、自足的传统农村越来越具有开放性和异质性，自给自足的田园式生活一去不复返，传统农村社会的同构性得以打破。农民需求多元化是农村社会分化的直接后果，但农民日益增长的物质文化生活需求与基本公共服务、市场化服务和各类要素资源供应短缺之间的矛盾日益凸显，农民的多元化需求难以得到有效满足。农村教育、卫生、文化、体育设施建设滞后，社会保障水平低覆盖面窄，公共服务严重匮乏，缺乏必要的利益表达与诉求机制，这都要求转变农村社会管理方式，强化公共服务职能，建立各类资源向农村倾斜和流动的平台，推动农村社会管理由“管制型”向“服务型”转变，逐步满足农民群众的生产生活需求。

(三)建设和谐新农村迫切要求创新社会管理

正如亨廷顿所断言，“在传统社会和现代化初期，稳定的基础是在农村”②［美］亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社2008年版。。随着农村经济结构深刻变革、农村利益格局深刻调整，影响农村和谐稳定的因素日益复杂，涉及的领域日益广泛，农村社会管理的难度加大。家庭联产承包责任制以来，村镇一级组织逐步淡化生产管理职能，农村税费改革的深刻后果，则是其直接生产管理者角色的完全终结。然而，经济管理职能的弱化并不必然伴随着社会管理职能的增强，村镇一级组织显然没能顺应社会发展的需求完成角色的转变。农村经济社会的深刻变革使得农村社会生活多元化，分化加剧且利益诉求多元化，农民要求平等参与发展进程，参与乡村公共事务管理与决策的要求日趋强烈。孱弱的、急需加强的社会管理职能与日益多元且强烈的需求之间的矛盾已经十分尖锐。

二、创新农村社会管理——潍坊市农村社区建设的实践

“农村社区建设作为我国健全社会保障制度的重要内容，是我国政治、经济和社会体制改革走向深入的迫切要求。”③李若青:《农村社区建设的条件分析》，《学术探索》2005年第5期。伴随着我国经济社会的全面发展，城乡二元结构体制下的诸多弊端日益显现。创新农村社会管理，进一步统筹城乡发展，积极构建以人为本的和谐社会，在较为广泛的基础上达成共识，成为新时期党和国家的战略部署。农村社区建设作为统筹城乡发展的关键一环，既涉及经济基础，又涉及上层建筑;既涉及农村权力利益关系调整，又涉及农民生产生活方式转变。各地具体情况不同，发展水平各异，不可能“一个单子吃药”。但中国的农村社会建设，从根本上说，面临着改变城乡二元结构，最终实现农村现代化的共同任务，应当有相同或相似的内涵和要求，有一般的发展脉络和规律。现阶段，推进农村社区建设，必须从统筹城乡发展的角度搞好功能定位，既遵循社区建设的一般规律，又体现新的时代特点和使命要求，特别是强化公共服务、经济服务、社会管理与协调三大功能。近年来，在工业化、城镇化加速推进的新阶段，潍坊市积极开展农村社会管理创新，着眼推动城乡一体化发展，从自身发展特别是“三农”领域的实际出发，在充分尊重农民意愿的基础上，以推进城乡基本公共服务均等化为切入点，探索实施了“多村一社区”新型农村社区建设模式，经过初级、中级、高级三个阶段，逐步建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。从2007年潍坊在所辖的诸城市率先开展新型农村社区建设试点开始至今，全潍坊市共建立新型农村社区906处，基本实现了全覆盖。

(一)潍坊市农村社区建设的“多村一社区”模式

村庄规模小、数量多、布局分散，一直是制约农村发展的一大瓶颈。这一方面造成了土地资源的浪费，影响农业的产业化、规模化发展;另一方面也导致公共资源配置分散，农村路、水、电、通讯等基础设施投资成本高、利用效率低，公共服务水平滞后。作为我国东部地区经济相对发达的中等城市，潍坊市在农村社区建设过程中，充分考虑村庄“小聚居、大分散”的特点，按照“资源共享、方便居民、节约成本、提高效率”的原则，创造性地将几个村庄规划为一个社区，实行“多村一社区”的建设模式，实现了社区布局的合理性和服务的集成性。

“多村一社区”模式坚持因地制宜，以乡镇为单位对辖区内村庄进行整合，依具体情况划分社区。“多村一社区”模式在实践过程中始终坚持规模适度原则，每个社区服务半径在200至3000米，涉及1000－2000农户。社区涵盖5－6个自然村不等，选取其中一个经济较为发达、基础条件较好的自然村作为中心村，视中心村为本社区服务中心，配套教育、卫生、文化、体育等设施，搭建公共服务平台，为社区居民提供多元化服务。应当指出，“多村一社区”模式是当前农民多元化需求日趋强烈，且农村社会管理职能亟需完善、公共服务严重匮乏，农村社会转型时期出现的一种过渡形态的社会管理形式，其初级、中级阶段虽未获得法定的社会地位，不是一级行政管理组织，却非常及时、有效地缓解了农村居民对公共服务的迫切需求，是当前我国尚不发达、公共资源短缺时的一种有益探索和大胆尝试，以其形式灵活而具有极强的生命力。从追求效益和质量提高的角度而言，“多村一社区”模式是当前农村社区建设的可行性选择，具有较强的代表性和示范性，比较适合我国中东部经济相对发达地区、大中城市郊区和村庄密集区的新型农村社区建设。

(二)潍坊市农村社区运行情况与特点①蒋德生、田志梅:《多种模式和谐发展的农村社区建设之路》，《乡镇论坛》2009年第11期。

一是空间布局合理。“多村一社区”模式坚持以乡镇为单位，因地制宜划分社区，并根据社区实际科学规划社区空间布局，找准社区服务定位，明确社区服务范围。大力加强中心村基础建设，强化中心村载体功能，吸引周边村庄逐步向中心村聚集，始终坚持公共资源利用效率最大化，努力建构现代化镇村发展格局。

二是职能定位明确。社区服务是农村社区建设的初衷，是社区建设的出发点和落脚点。农村社区在发展初级阶段不是一级行政管理组织，社区党组织和社区发展协调委员会由所涉村两委成员组成，在所属乡镇(街道)党工委的指导下自主开展工作，对社区服务和社区建设发挥协调指导作用，与社区各自然村及其他单位不存在隶属关系，其运作机制与联席会议类似。到了中级阶段特别是高级阶段，社区则成为一级自治组织，完成新型农村社区在职能定位上的转型。

三是服务体系完善。构建完善的社区服务体系是农村社区建设的目标。依据农村经济社会特点，农村完备的社区服务体系主要包括生产性服务体系、便民性服务体系和社区公共服务体系。社区居民步行不超过30分钟就可以享受高效的、集约化的服务。

四是分阶段稳妥推进。我国农村幅员辽阔，各地自然条件和经济社会发展水平差异较大，特别是农村情况千差万别，经济发展水平的不平衡性更为明显，面临的矛盾和问题很多，推进农村改革发展的任务艰巨而复杂。新型农村社区建设不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域，是重大制度创新和社会变革，必须因地制宜，分类指导，逐步推进，不能搞一刀切。潍坊在推进农村社区建设的过程中，根据区内经济社会发展的不平衡性，把农村社区建设划分为初级、中级、高级三个不同阶段，根据各地经济发展情况和基础条件的差异积极稳妥推进。从潍坊的实践来看，在初级阶段，主要是针对农村社会发展滞后，公共服务短缺的现状，以向农村注入基本公共服务为切入点，提高农村公共服务水平，促进城乡基本公共服务均等化;中级阶段，主要是在初级阶段的基础上，完善社区服务功能，培育发展社区产业，扩大村民自治，促进基层党组织和自治组织融合，社区建设管理达到较高水平;高级阶段，主要是农村社区经济、政治、文化、社会等各项事业全面发展，社区居民融合聚集，集中居住，社区运行体制机制更加完善，基本建成成熟的新型农村社区。这三个阶段是一个渐进的、不断完善的过程，各个阶段之间没有明显界限，随着农村经济社会的发展逐步演进，具有条件性和渐进性，相互衔接、互为因果，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段的深化和发展。目前，潍坊市新型农村社区大多处于初级和中级阶段，部分经济发达的县市已经出现了高级阶段的雏形。

(三)潍坊市农村社区建设主要成效

潍坊市开展农村社区建设的基本出发点是满足农民群众日益增长的多样化现实需求，推进基本公共服务均等化，逐步改变农民的居住形态、生活方式和生产方式，本质上是变革农村社会的组织方式和管理模式，探索了一条统筹城乡发展的现实路子。

一是促进了城乡基本公共服务均等化。潍坊市开展农村社区建设，初步打破了城乡基本公共服务的二元化结构，以中心村为支点大力发展农村公共事业，日益萎缩的农村教育、卫生、文化、娱乐等公共服务在一定范围内得以复苏，农村社区居民多样化的需求得以满足。农村社区公共服务体系的建立，尤其是政府公共服务向社区延伸，城乡基本公共服务均等化的步伐明显加速，正在并有可能最终彻底改变农村在公共服务体系中的边缘化的地位。

二是推动了现代农业的发展。农村社区服务体系的建立，尤其是生产性服务体系的建立健全，为推动现代农业的发展搭建了新的平台。生产性服务既包括农资提供，又包括农业科技、销售服务信息提供，还担负着引导农村合作组织、合理土地流转等方面的服务与内容，有利于农业生产规模化、集约化经营，加速了传统农业向现代农业的转变。

三是加速了农村社会变迁。先民们比邻而居，形成了我们所说的乡土社会，也酝酿造就了费孝通先生笔下“差序格局”的社会伦理。千百年来，农村的居所就其结构、风格都发生巨大的变化，但以家族为圈、村庄为界的农村传统生活模式却较为完好的延续了下来，一度被视为中国现代化的阻碍因素。而农村社区化建设，“多村一社区”模式使农村生活共同体由自然村落扩大到农村社区，中心村的设立以及社区服务体系的完善，社区居民方便、均等地享有公共服务，有利于改变农村居民“熟人社会”的办事观念。推进农村社区建设，改变的不仅仅是聚落形态，更是一种社会管理的理念，客观上加速了农村社会的变迁。

四是有利于基层政府由管理型向服务型转变。潍坊市农村社区建设的实践，坚持变被动管理为主动服务，坚持公共服务职能下沉社区，贴近群众、服务百姓，促进了政府由管理型到服务型的转变。党委政府在农村社区治理中处于指导地位，在实施管理过程中，充分培育、调动、发挥好个人和社会自我管理、自我服务的积极性和创造性，努力追求三者之间的良性互动。

三、农村社区建设的启示

农村社区建设顺应经济社会发展规律，符合我国农村社会转型实际，是农村经济社会发展到一定阶段的必然产物。结合潍坊市农村社区建设实践，就当前如火如荼的农村社会管理创新和农村社区建设，有如下启示:

首先，农村社区建设是一种崭新的管理理念。随着农村经济社会的发展，乡政村治的经济管理职能名存实亡，其他管理职能也在不同程度上弱化。与之相反，农村居民多元化的需求急需社会化公共服务与之相匹配，由传统管理为主到农村社区化的以服务为主，既是管理方式方法的转变，更是一种彻底的理念嬗变。

其次，农村社区建设为农村社会组织发展提供了空间。依照社会组织理论，庞大的、发育完善的社会组织是一个社会成熟的标志。在农村社区建设大背景下，多样化的公共服务组织、生产性服务组织、便民服务组织、居民自助互助服务组织的广泛建立，迎来了农村社会服务组织健康、快速发展的新契机。

再次，农村社区建设是城乡协调发展的有效路径选择。农村社区建设有利于整合农村分散的资源，实现资源利用的“规模经济”。传统的散落的行政村、自然村经由农村社区的整合而具有一定规模之后，中心村镇的服务体系不断得到完善、强化，土地、劳动力等资源要素集约使用，农业生产方式和农村经济结构得以优化，农村社区在居住环境、公共服务、就业结构、消费方式等方面也就具备了城镇化发展的可能性。

最后，政府在社区建设过程中扮演着关键角色。在政府主导的社会管理结构下，政府的介入既为社会管理所必需，也为社会发育所必需。充分发挥政府的主动性与创造性，科学、审慎地加强社会管理体制机制创新，在各个层面上推动社会的全面成长，是农村社区建设健康发展的活力之源和制度保障。

从潍坊市农村社区建设的实践可以看出，“无论是从满足农民个体需求的角度来看，还是从促进城乡经济社会发展一体化的大局来看，这种探索都是十分宝贵的”①李成贵:《造福农民的新机制——山东省诸城市推进农村社区化服务的实践与成效》，人民出版社2008年6月版。。

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1003－4145［2012］03－0128－04

2012－01－19

崔建平(1957—)，山东淄博人，华中师范大学政法学院博士研究生，潍坊市政协党组书记、主席。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163．com)