论政治现代化视阈中的社会管理创新

鲁 鹏

(山东大学哲学与社会发展学院，山东济南 250100)

论政治现代化视阈中的社会管理创新

鲁 鹏

(山东大学哲学与社会发展学院，山东济南 250100)

社会管理创新极为必要，它的实质是与经济现代化和文化现代化相适应的政治现代化，着力点是在“党委领导、政府负责”的前提下完善“社会协同、公众参与”。实现社会管理创新要转变观念，意识到管理并非是只管别人，首先是管好自己;不是事无巨细、一管到底，而是有进有退、有所为有所不为;不是以理念为尺度，而要以实践为尺度;不是自上而下单向的，而是上下双向互动的。社会管理创新要以对象化的形式落实在以法治为核心的制度安排上。

政治现代化;公众参与;观念转变;制度安排

如果我们把现代化看做一个社会有组织的活动，而组织不能缺少管理，我们就必须说，现代化过程离不开社会管理。如果我们承认经济基础发生变化以后上层建筑也要作出相应的变化，我们就不能不在经济体制创新以后接续社会管理创新，使组织方式与活动方式相适应。社会管理创新在中国当下的社会发展中的必要性和重要性无需多说，作为一个实践课题，也有许多理论问题值得探讨，本文谈几点粗浅认识。

一、社会管理创新的实质

在现代化的语境中给提高社会管理水平一个定位，它是现代化进程中不可或缺的环节，其实质是政治现代化。现代化是一个综合性概念，除了经济现代化，还有政治现代化和文化现代化。经济现代化和文化现代化的表征分别是社会生产力的水平和思想观念的水平，而政治现代化的表征则是社会管理的水平。把政治现代化与社会管理创新联系起来基于以下理由:

第一，社会管理和政治的同质性。孙中山先生认为，政治是管理众人之事①《孙中山选集》(下册)，人民出版社1980年版，第661页。;列宁说，政治是参与国家事务。②《列宁文稿》(第2卷)，人民出版社1978年版，第407页。“众人之事”的基本问题是不同人们相互间的利益关系，“参与国家事务”则可理解为具有不同利益的人们共同参与到处理他们彼此之间关系问题的过程中。按《布莱克维尔政治学百科全书》的说法，这个过程即是政治活动过程:政治是“一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程”，“是在共同体中为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动”。③《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第584、583页。比较上述对政治的规定不难发现，政治和社会管理是一致的。因此，有理由认为，社会管理问题是政治问题，社会管理创新亦即政治创新，它发生在一个国家的现代化进程中，因此在现代化的语境中，社会管理创新属于政治现代化范畴。

第二，发展实践的历史经验。第二次世界大战结束后，新兴独立国家的现代化历程常给我们呈现这样的画面:原本发展不错的经济出现中断或停滞不前，社会动乱导致发展成果付诸东流。究其原因，不是财富没有增加、生产力没有提高，也不是发展经济的目标取向本身出现错误，主要是利益关系不能平衡，社会矛盾累积叠加，致使社会冲突升级加剧，共同体的稳定被打破，国家大伤元气。总结其中的教训，我们得到一个经验:社会管理的低水平可导致一个国家发展出现危机甚至失败。这个历史经验告诉我们，由传统社会向现代社会转变极为复杂，必然出现这样那样的问题，产生这样那样的利益纠结，存在这样那样的矛盾冲突，这都是不以人的意愿为转移的客观存在。然而，问题、矛盾、冲突不可避免不等于发展陷入停滞、社会陷入动荡的结果不可避免，问题在于能否解决问题，缓和冲突，将矛盾控制在有利于发展的一定秩序的范围内。显然，这取决于人们的努力，取决于社会管理水平的提高。如果说传统的社会管理结构、方式方法不能有效地解决问题、缓和冲突、抵挡住发展震荡的冲击，那就必须创新，使之与现代经济发展相适应，与社会转型相适应。这个过程即是政治现代化的过程。

有一种观点认为，我们在工业、农业、国防和科学技术方面是落后的，但我们在政治方面是先进的，我们的任务因此只在于把落后的经济、落后的生产力发展起来，只要集中力量于经济建设，就能够把事情办好，就能促进社会主义现代化各项事业健康顺利地发展。在这种认识的影响下，我们在由传统向现代转变过程中偏重于两点:一是经济现代化，即工业、农业、国防、科学技术现代化;二是文化现代化，即“五四”新文化运动开始的、上世纪八十年代“文化热”讨论的人的思想观念的现代化。但政治现代化却始终没有作为明确目标得到与其在发展中地位相对称的重视，尽管人们一直在强调政治体制改革的必要性，尽管政治体制改革在理论上仿佛从来没有被放弃。笔者以为，这种认识虽然正确却不充分。不充分之处不在于它没有合理性，而在于它忽视了一点:我们的政治理念和基本制度固然应当充分肯定，但先进的政治理念和基本制度必须化做具体的方法措施和有效的制度安排，才能同经济现代化发展的要求相适应。仅仅停留在理念上不等于社会管理的高水平，基本制度的合理性也不等于具体制度安排的合理性。理论和实践上都存在这样的可能:执政理念是先进的，但管理众人之事的方式方法却是落后的;社会基本制度是合理的，但共同参与国家事务等方面的具体制度安排却不那么合理;政府的动机是好的，但结果却不能令人满意。要避免出现这样的局面，须将执政理念化做与之统一的方式方法，将基本制度的优越性体现为具体制度安排的合理性。而将执政理念化做方式方法和基本制度优越性体现在具体制度安排上的过程，即是社会管理创新的过程，亦即政治现代化的过程。

中国改革开放三十年发展取得巨大成就，但多年来积累的许多深层次矛盾问题也使保持社会稳定和发展秩序面临巨大压力。如果说改革开放伊始不能不把经济发展放在首位，因而人们过多地强调经济方面，没有充分意识到政治现代化的地位和作用有其一定的历史合理性，那么，当今天经济发展遭遇许多社会矛盾的时候，当许多矛盾是经济发展引起的时候，社会管理创新就不能不被提上议程了。唯有如此，才能维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，将中国的现代化进程推向更高阶段。

二、社会管理创新的重点

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中，提出了“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的创新目标。这一社会管理格局从结构上看分为两层，上层结构是“党委领导、政府负责”，下层结构是“社会协同、公众参与”。两层结构彼此间应当相互联系、有机统一，只有“党委领导、政府负责”没有“社会协同、公众参与”，或者只有“社会协同、公众参与”没有“党委领导、政府负责”都是不行的。实现这一目标，造就“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从我们当前的实际情况看，笔者以为，重点是完善“社会协同、公众参与”。

当前中国社会管理的基本特征是自上而下，具体表现为，从百姓方面讲，是习惯于被人带着走，凡事愿意依赖政府，崇拜“包青天”式的人物。从党和政府方面看，是制定路线、方针、政策、计划、措施，统一思想认识、集中领导，层层贯彻落实，中间虽有多次“公众参与”的尝试，并没有从根本上改变上重下轻、上强下弱的格局。因此，目前我们的社会管理的现状是，上层结构相对完善，有成熟的体制机制和丰富的实践经验;下层结构相对薄弱，虽有各级群众组织、社会团体、行业协会等等，却不能有效地发挥调节功能，成为社会管理格局中的“短板”。

其实，只要能够做到“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求”，无论采用哪种管理体制都是可行的，无论形成哪种管理模式都是合理的。问题在于，实践证明，在以经济建设为中心、以市场为配置资源的基本方式的发展过程中，仅仅自上而下、仅有“党委领导、政府负责”是不够的。首先，当前中国社会存在大量社会矛盾，这些社会矛盾是在发展社会主义市场经济过程中产生的，和市场经济本身具有的一些特点——追求利润、强调竞争、自负盈亏、自主经营、分散灵活、自生自发等——有直接密切的关系。它们可以带来经济的活跃，资源的有效配置，也会自发地激起人们的欲望，引发利益冲突、拜金主义以及它们的衍生物——不择手段、贪污腐败，从而破坏社会和谐，冲击社会稳定。对此，党和政府不可谓不高度重视，采取的治理措施不可谓不多，一方面我们看到这些措施取得了诸多成效，另一方面我们也要面对和承认一个事实:群体性事件在逐年增加、矛盾问题在积累放大、维稳形势趋向严峻而不是缓和。正是由于这个事实，才有“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的要求，也正是这个事实的存在使我们逐步明确了这样一个道理:解决中国社会当前存在的矛盾和问题，“党委领导、政府负责”是必须的，但单靠“党委领导、政府负责”是远远不够的，还要有“社会协同、公众参与”，还要有自下而上的配合。其次，曾经有一段时间(改革开放以前)，我们用计划体制管理经济，认为它是社会主义的本质特征，能够解决生产力发展中的所有矛盾，顺利实现社会主义的目标，但得到的结果是大家都知道的。即使在改革开放之初，我们也还曾希望在“有计划的商品经济”的模式下促成中国经济发展，然而效果仍然不好，反倒引起经济生活领域的许多矛盾问题，这才下决心选择社会主义市场经济体制。计划经济的特点是自上而下，市场经济的特点则在于给众多分散的市场主体拥有独立的经营权。没有这种权利，中国经济没有活力，举步维艰;有了这种权利，中国经济快速发展，面貌一新。我们现在面临的问题是，在市场经济体制运行过程中出现了大量的社会矛盾、社会问题。我们需要反思的是，计划经济体制不能解决经济生活中的矛盾促进经济发展，那么自上而下的社会管理体制能够解决社会生活中的矛盾促进社会发展吗?邓小平同志早就说过:“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”①《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1983年版，第328页。邓小平同志这段话是针对党和国家领导体制存在的弊端讲的，适用于经济管理，也适用于社会管理。我们今天要做的一项重要工作，就是胡锦涛同志在讲话中说的:“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”

完善社会管理格局重点在完善“社会协同、公众参与”，能否完善“社会协同、公众参与”关键在“党委领导，政府负责”。在现阶段既定的社会条件下，各级党委、政府的理念、态度、方式方法和措施，对能否实施“社会协同、公众参与”、怎样实施“社会协同、公众参与”以及实施的效果如何有着决定性的影响。经济体制改革是在“党委领导、政府负责”下完成的，社会管理体制改革在“党委领导、政府负责”下也存在同样的可能性。

三、社会管理创新的思想条件

完善“社会协同、公众参与”，让民间组织、社会团体、行业协会、企业和事业单位充分发挥化解矛盾、维护稳定的调节功能，要求各级党委和政府必须转变社会管理观念，这是社会管理创新的思想条件。

(一)管理并非是只管别人，首先是管好自己

社会管理首先是自我管理，其次才是管理他人。管理者之为管理者，是他/它所从事的活动的性质——专职管理某些社会事务——决定的，他/它做好了自己的工作就是做好了管理，反之便是管理不好。因此，倘若他/它连自己的事情都处理不好(管不好自己)，他/它所承担的社会管理职责也注定不会履行好(管不好别人)。现实生活中许多不稳定因素都与管理者没有管好自己有直接关系。那种认为管理就是指挥指导别人的观念是片面的，正人先正己的古训不仅适用于过去，也适用于现在;不仅适用于个人，也适用于社会。

(二)管理不是事无巨细、一管到底，而是有进有退、有所为有所不为

社会事务极其庞杂，瞬息万变，只靠政府是管不过来的，无论增加多少人手、设立多少机构，也不可能面面俱到，全都管好。正是因为如此，我们在国企改革中选择了有进有退，在调控经济运行时选择了有所为有所不为。如果说仅只一个经济领域我们都不能事无巨细、一管到底，比经济领域复杂得多的社会管理更不能有此奢望。必须有所选择，选择那些能够“纲举目张”的事务作为重点。需要指出，这里所说的“纲举目张”的事物，是指那些能够“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的事物，它们可能是从社会发展角度来说非常重要的事物，不必定是从社会发展的角度来说非常重要的事物。众所周知，经济建设对于社会发展非常重要，但这个现阶段一切工作的中心就不应该成为政府管理职能的中心，更不应该成为政府事无巨细、一管到底的对象，相反，政府应该逐渐从经济活动中退出，该归市场的归市场，该由市场主体决定的由市场主体决定。比较经济活动，政府更应该关注的是民生，是公平，是为经济发展提供以法治为核心的良好的环境条件。政府如果以GDP为工作的中心，直接参与经济生活的博弈，它便成为利益关系中的一方。当利益关系发生冲突时，它便不能公正地予以调节，它会保护一部分人，扶持一部分人，偏袒一部分人，而使另一部分人的利益受到损失。因为政府拥有巨大的力量，可以掌控市场主体的命运，当它成为“足球场上的第12名运动员”的时候，不仅“比赛”失去公正，还使行贿、寻租等腐败行为不可避免地发生。当前中国发展中许多社会问题之所以不能有效解决，矛盾积重难返，这是一个主要原因。

(三)管理的合理与否不以理念为尺度，而以实践为尺度，是动机与效果的统一

这样说(虽然它在理论上已经是常识了)是因为在社会管理实践中存在一个认识误区:只要目标合理，代表人民群众的根本利益，出发点是为人民服务，不管怎么做都是对的。在这种理念范导下，强迫命令成为组织社会生产、社会生活、城市化建设、土地征收和房屋拆迁中的常见现象;被组织、被规划、被拆迁者只能接受或服从他人的安排，自己的合法权利得不到应有的保障。在这种理念范导下，社会管理被简单地理解为统一思想、统一行动、提高执行力，动员各种力量，包括群众组织、社会团体、行业协会、企业和事业单位，保障自上而下的决定得以贯彻实施，而来自下层的呼声成为一件听与不听完全取决于管理者意愿的事情。这种理念在战争年代有其存在的理由，在计划经济时代能够满足理论逻辑的要求，今天则已经过时。因为，我们看到，在当前的社会生活中，正是由于这样一个理念和它所范导的行动，造成了政府和百姓的矛盾，造成了百姓对政府不信任情绪的增加，造成了许多社会问题，致使政府行为成为矛盾产生的一个并非不重要的原因。我们这样说时，还仅限于“动机—效果”的论域，即政府领导者的动机是好的，只是由于方式不好，效果也不好。如果考虑到领导者是人，也有个人利益，也会犯错误，也会做出不合乎规律、不符合实际的决策，考虑到形象工程、政绩工程、不讲真话、不讲信誉、机会主义和投机心理等等，问题会更严重。遗憾的是，这正是我们的现实。因此，我们必须自觉意识到，目的不是管理的出发点，而是它的结果;决定管理好坏的不是动机，是与动机相统一的行动，决定管理水平高低的不是管理者的理念，是他采取的方式方法。

(四)管理不是单向的，而是双向的，是非的判断以实践为标准

一方面，那种我说你听、我指到哪儿你打到哪儿的领导观念应该改变，要给“社会协同、公众参与”留出发挥作用空间，使民间组织、社会团体、行业协会、企业和事业单位能够自我管理。其中的重要一点，是赋予(宪法和法律意义上)民间组织、社会团体、基层单位等以权利，这是“社会协同、公众参与”题中的应有之意，否则它们便无权管理。另一方面，谁听话谁就好、谁不听话谁就不好的是非观念应该改变，被管理者可以对“党委领导、政府负责”的事情做出反馈，提出自己的意见和建议，采取它们自己认为合理的方式和方法。这些意见和建议、方式和方法是否可行是否合理，以实践为标准，不以领导者的意见为标准。政府要做的，是给予指导和监督，法治框架下的指导和监督(这一点稍后再谈)，是相信群众。相信群众不仅包括相信他们会理解“领导”，与“领导”保持一致，主要是相信他们能够自己管理自己，自己管好自己，因此允许他们提出有差异的哪怕是反对的意见。如果把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局中的“社会协同、公众参与”理解为“党委领导、政府负责”的工具，只是为了更好地贯彻“党委领导、政府负责”，是“党委领导、政府负责”在基层社会的延伸，那实际上等于取消了“社会协同、公众参与”，只剩下“党委领导、政府负责”。历史的经验告诉我们，高明的管理，是上级“无为”，下级已经把事情办好。反之，一个社会如果管理到这样一种程度，离开一部分人，另一部分人就不知道该做什么以及怎样去做，这个社会的管理无论付出多么艰辛的努力也是失败的。

四、社会管理创新的对象化形式

按马克思的历史观，创造历史的实践活动必以对象化的形式表现出来。社会管理创新的对象化形式是制度安排，社会管理创新某种意义上等同于社会管理体制创新，它所应体现和彰显的，是法治的权威。

当我们强调制度安排为社会管理对象化形式的时候，我们并非完全基于理论的推理，倒是更在意实践的逻辑。理论推理的有效性，以实践逻辑为依据。放权民间组织、社会团体、行业协会、企业事业等基层单位，完善“社会协同、公众参与”，有一些问题不能不予考虑，仅举两例:

例一，“一管就死，一放就乱”。它曾经长期困扰我们，现在还在困扰着我们。经济放开以后出现许多乱象。出于搞活经济的考虑，也出于GDP的考虑，各级政府对此采取了较为宽容的态度，不再像以前那样，宁可付出经济发展的代价也要予以制止。这种宽容不是没底线的，社会稳定就是底线。经济生活可以“乱”一点，社会生活必须“严防死守”一点不能“乱”。社会矛盾、社会问题也是“乱”，当代中国的社会矛盾和问题多源于经济，经济的“乱”滋生蔓延到社会，引起不稳定、不和谐，表现为社会矛盾的普遍化尖锐化。对此“严防死守”，真要触及到根本，势必涉及经济。这有影响经济的可能，事实上，我们采取的一些维护稳定的措施确实影响了经济。

例二，群众情绪的宣泄。许多群体性事件因一个偶然事件引起，按这个偶然事件本身，它的起因和性质，本不该如此，不该导致那么严重的后果，不满情绪的宣泄是一个重要原因。“网络暴力”提供了情绪宣泄的另一类案例:一个行为，一种做法，甚至学者们的一个观点和看法，都可能引来铺天盖地的指责谩骂。参与其中的绝大多数网民，在他们的生活、工作中，在看得见的领导和同事面前，其实不会这样，他们很温和，知道该做什么不该做什么，甚至很听话。只是进入到虚拟世界，没有了真实世界的那些限制和担心，他们才宣泄自己。

如果“一放就乱”就不应该放，然而“一管就死”又该怎样对待?我们似乎陷入了矛盾。事实上，自上而下的管理体制与“乱”之间确实存在必然联系:“乱”是放松的反应，一群长期被“管”、习惯于被“管”的人们，一旦放松管制，会产生社会不适应症，不知道怎样做是恰当的，不能合理地把握自己的行为，长期被压抑的东西就会宣泄出来，何况还有管理本身引起的矛盾，解决问题引起的问题，绝对权力引起的问题等等。“管”是对“乱”的回应，社会不能“乱”，越“乱”越应该“管”，这是再明白不过的道理，然而这样一来就又回到“放”以前的状态，回到“一管就死”。由“管”导致的“死”和由“放”导致的“乱”在这个过程中相辅相成，它们是一对孪生兄弟，是一枚硬币的两面，一方既是另一方的反应，也是它的结果。由此产生“治”与“乱”恶性循环。这种恶性循环通常表现为一个周期，在中国历史上，这个周期即是一个王朝的兴衰。

能否打破恶性循环的定律，走出“一管就死，一放就乱”的困境?回答是肯定的。恶性循环中的“管”与“放”是对立中的两极，它在实践中表现为从一个极端到另一个极端，没有过渡，没有中介环节。在没有中介环节的条件下，从一个极端走向另一个极端是自然而然的。反之，则会是另一种情形。恩格斯说:“一切差异都在中间阶段融合，一切对立都经过中间环节而相互转移，……辩证的思维方法同样不知道什么严格的界线，不知道什么普遍绝对有效的‘非此即彼!’，它使固定的形而上学的差异互相转移，除了‘非此即彼!’，又在恰当的地方承认‘亦此亦彼!’，并使对立通过中介相联系”。恩格斯认为:“这样的辩证思维方法是唯一在最高程度上适合于自然观的这一发展阶段的思维方法。”①《马克思恩格斯选集》(第4卷)，人民出版社1995年版，第318页。窃以为，这样的辩证思维方法也是唯一在最高程度上适合于走出“一管就死，一放就乱”困境的思维方法。只不过我们不能停留在抽象一般的辩证思维方法上，而要找到它在社会管理实践上的现实形式。

当代实践中“管”与“放”对立统一的中介环节形式是什么呢?法治。具体说来，是以法律为核心的一套制度安排。制度是规则，用于规范调节人的行为。它告诉人们行为的界线(鼓励的和反对的)、行为的信息，给人们提供了从事自己活动的空间。在这个实际的而非应然的空间里，人们能够预期自己的行为，也能预期他人的行为，从而减少了偶然性、不确定性。政府的管理应当是凭依法律的管理，即所谓“法的治理”。一方面，政府制定和实施法律、制度，把自己的意愿体现在法律中，体现在制度安排中;另一方面，政府也要遵守法律，遵守自己做出的制度安排，不能超越它，不能违反它，如果超越了，违反了，接受与其他人同样的对待。民间组织、社会团体、行业协会、企业事业等基层单位自我管理的凭据也是法律，它们通过某种形式，例如全国人民代表大会和政治协商会议，参与法律的制定和制度的安排，把自己的活动限制在法律允许的范围内。“自上而下”的行为和“自下而上”的行为在以法律为核心的制度安排中相遇，“管”与“放”的非此即彼性在这里消失，你中有我，我中有你，最终形成上下互动的管理格局。

人治是偶然的，偶然的是不稳定的;法治是必然的，必然的是相对稳定的。法治带来的稳定是这样一种稳定:(1)它将人的行为纳入一定秩序的范围内，使人做什么不做什么的选择稳定了，对自己行为的预期稳定了，也就使社会稳定了。这样说不意味着从此没有矛盾，没有冲突，没有社会问题的发生。相反，几乎可以肯定在这个过程中必然还会出现乱象，甚至出现危机。因此(2)法治带来稳定，固然因为它能够把矛盾冲突限制在一定秩序的范围内，但更重要的，是它能够形成一套解决问题的自组织、自调节的社会管理机制。问题成为过去，解决问题的机制留了下来。其意义在于，它有可能将使社会遇到的每一次“危机”转变为社会自我提升的机遇，从“管—死”的迷宫走出，进入“放—活”的空间。

C916

A

1003－4145［2012］03－0123－05

2012－01－08

鲁 鹏(1955—)，本名刘陆鹏，山东荣成人，山东大学哲学与社会发展学院教授、博士生导师，研究方向:马克思主义哲学、社会主义发展理论、制度与伦理。

(责任编辑:陆影 luyinga1203@163．com)