资源枯竭型城市经济转型问题研究

孟 文

(天津大学 管理学院，天津 300072)

资源枯竭型城市经济转型问题研究

孟 文

(天津大学 管理学院，天津 300072)

资源枯竭型城市是资源型城市中的一种类型，它是资源型主导产业所依赖的资源趋于萎缩，资源型主导产业进入衰退期，城市经济发生全面衰退的资源型城市。资源枯竭型城市经济转型既要致力于解决当前经济社会生活中的一些突出矛盾，又要着重解决机制性、结构性和资源性等深层次矛盾，以改革为突破口，用市场经济的新思路、新办法解决发展中的问题，加快体制创新和机制创新，使调整转型建立在可持续发展的基础之上。

资源枯竭型城市;经济转型模式;优化经济结构;转变发展方式

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。资源枯竭型城市是资源型城市中的一种类型，它是资源型主导产业所依赖的资源趋于萎缩，资源型主导产业进入衰退期，城市经济发生全面衰退的资源型城市。这些城市大多因矿而建、先矿后市，经济结构比较单一，经济建设和城市发展对资源的依赖程度较高，随着对资源的不断开采，接续产业发展滞后，一旦资源枯竭，则一损俱损，百业萧条，社会矛盾集中凸显，极有可能走上矿竭城衰的道路。

一、资源枯竭型城市经济转型的必要性

(一)资源枯竭型城市经济发展面临的主要问题

资源枯竭型城市经济发展面临的主要问题:一是对资源的过分依赖及资源的不可再生特性，决定了资源型产业的不可持续性;二是产业结构的单一性，或称非均衡性，对城市经济的发展和转型造成障碍。资源型产业既是主导产业，又是支柱产业，城市对资源产业的依赖性很大，造成城市的发展受到限制，城市功能不全，第三产业以及可替代产业发展滞后;三是城市发展的资源环境基础出现危机，社会问题凸显。随着资源的枯竭，生态环境恶化，水资源需求告急，煤炭矿区地表沉降等问题接踵而至;四是下岗失业人员多，劳动力就业转移难度大;五是资源开发隐患大大增加，开发成本上升。除上述共性问题外，各资源枯竭型城市还面临着性质大体相近的环境问题，如煤炭矿区地表沉降、有色金属矿区环境污染、林业城市土地沙化等。鉴于此，经济转型就成为资源型城市发展的必然选择。

(二)资源枯竭型城市转型的必要性与紧迫性

1．资源型城市产业发展的特点决定了实施转型的必要性。资源型城市是以资源产业作为其经济的主导或支柱产业的，资源型产业发展越快，对城市经济的贡献就越大，城市发展也就越快，资源型城市的兴衰与当地资源型产业发展之间存在很强的关联度。资源产业的发展一般经历四个阶段，即成长期、鼎盛期、衰退期和枯竭期。资源枯竭型城市的主导产业进入衰退期，资源产业开始萎缩，若不及时实施经济转型，适时调整产业结构，大力培育和发展接替主导产业，就会随着资源的枯竭变成“矿竭城衰”的城市，如前苏联的库巴和我国云南省的东川市。

2．资源枯竭型城市经济转型是实现可持续发展的客观要求。资源枯竭型城市作为一种特殊类型的城市，在资源的大规模开发中，依赖外部人力、物力和财力的集中投入而迅速发展起来，对本地资源和外部的投入依赖性大。可采资源日益减少、资源开采收益下降，随着资源的枯竭和产业的停滞，使城市陷入结构性衰退，直接影响到城市的可持续发展。资源枯竭型城市要实现可持续发展，唯一的途径就是转型，采取以人力资源替代自然资源的发展模式，使城市发展摆脱对资源型产业的依赖，逐步实现支柱产业的转移，提升产业结构，从而实现资源枯竭型城市的可持续发展。

二、资源枯竭型城市经济转型模式分析及经验启示

(一)资源枯竭型城市经济转型模式分析

经济转型是资源型城市转型的核心，没有经济的转型，资源型城市转型就失去了载体。资源型城市推进经济转型方式各异，但其共同特点都是立足本城市经济基础优势，加快发展新兴替代产业，提升非资源产业的比重，逐步摆脱对自然资源和能源型产业的过分依赖，变单一的产业结构模式为支柱产业多元化的经济结构，走可持续发展的道路。

1．健全产业链模式。资源型产业链很长，资源型产业只是开发了产业链的最低端，获得的附加值最少，产品深加工才刚刚起头。资源型城市应依托资源优势，延长产业链，积极发展下游产业和开发下游产品，以获取更多的附加值。如以煤炭为基础原料，可以有煤电化、煤焦化、煤气化、煤液化等多条产业链。如煤气化制甲醇及下游产品产业链包括:煤气化制合成气、合成甲醇或二甲醚、甲醇脱水制二甲醚、甲醇或二甲醚催化合成丙烯等烃类产物。甲醇是重要的化工原料，广泛应用于精细化工、塑料、医药、林木产品加工等领域的基本有机化工原料，也可作为发动机代用燃料;二甲醚在制药和农药等化学工业中有许多独特的用途，还可作为车用柴油替代燃料;以甲醇为原料生产低碳烯烃的MTO技术，有望成为发展新型煤化工产业、实现“以煤代油”战略的技术选择，其乙烯、丙烯产品及下游的乙二醇、丙烯酸、聚乙烯、聚丙烯等产品也市场广阔，经济潜力巨大。

2．喧宾夺主模式。城市经济结构不论如何单一，其他辅助产业还是存在的。如在大力发展煤炭产业的同时，纺织、物流运输、三产服务等行业也伴随发展。如何培育发展壮大这些次重点产业，使之尽快成为新的城市经济支柱产业，是这一模式的价值取向。资源型产业是大进大出的产业，因此资源型城市一般拥有较完备的物流运输体系，充分发挥物流基础优势，加快整合和优化提升，大力发展现代物流产业，使原本的伴生行业升级为新的支柱产业，实现资源型城市的经济转型。

3．腾笼换鸟模式。这种转型模式是资源型城市在较短时期内，集中全力发展新兴产业替代传统资源型支柱产业，有另起锅灶的特点，可以称之为腾笼换鸟模式。该模式主要适用于经济结构过分单一、替代产业发展滞后，发展潜力不强的资源型城市，转型成本巨大，需要城市上下坚定决心、行动一致，是一种风险较高的极端方式。

4．文化旅游产业替代模式。文化生态旅游是一个前景较好的朝阳产业，在经济社会快速发展的今天，其发展前景广阔，且伴随着旅游业的兴起，诸如有特色的工业产品深加工、农副产品深加工、餐饮、物流等服务业也会随之兴起。焦作市就是利用这种模式开展资源型城市的经济转型，并且取得了巨大的成功。目前，国内不少城市也纷纷效仿，不断挖掘本城市历史文化和自然资源，大力发展文化旅游产业。

5．全面发展的综合模式。资源型城市的经济结构既有结构单一的一面，也有其一荣俱荣、一损俱损复杂的一面，因此其经济转型的模式也就难以按照一个模式来套。每个资源型城市都应根据各自的产业特点和资源禀赋，采取适合自身发展规律的转型模式。其实，一个经济结构完善的城市，应该是均衡发展和可持续发展的经济结构。资源型城市在转型中要尽可能地均衡发展各行业，使城市经济在均衡协调中实现健康、平衡、可持续发展。

(二)资源枯竭型城市经济转型的基本经验

1．因地制宜，自然资源与产业优势相结合。资源型城市转型必须打破资源优先的思维定势，立足各自资源和产业优势，紧密做好结合，宜工则工、宜农则农、宜牧则牧、宜林则林。如煤炭、石油、钢铁城市，重点拉长产业链条，开发资源产品的深加工，形成完善的产业和产品链;林业城市积极开展林木深加工，提升产品的技术含量，实施品牌战略，创造知名品牌企业和产品，扩大市场占有率;有些城市则应充分开发不可复制的自然、人文资源，积极发展旅游业，走绿色、环保的可持续发展之路。

2．调整结构，调整存量与优化增量相结合。一方面加大农业投入，积极推进农田复垦、塌陷地开发等工作，稳定农业生产，同时积极发展第三产业，加快现代化服务业和物流行业发展，提升第三产业所占比重，改变“头小腿细肚子大”畸形经济结构，逐步建立一、二、三产业比例合理、相互促进的经济格局。另一方面，要依托现有资源优势，做足做活原材料产业，通过科技、体制、管理等方面的创新，提高资源开发利用率，切实抓好资源深度转化，大力发展循环经济，培育产业集群，建设特色基地，完成从传统低端、低附加值制造到现代高端、高附加值制造的转变，最终形成多元发展、结构完善的工业产业结构。

3．着眼长远，产业转型与发展方式转变相结合。资源型城市经济转型须按照科学发展观的要求，做到“三个转变”，走好“三条路”。“三个转变”:即由主要依靠资源开采和初级加工向深加工转变;由主要依靠第二产业带动向依靠一、二、三产业协同带动转变;由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。把建设生态文明型、资源节约型、环境友好型社会，作为城市转型的目标。走好“三条路”:一是走自主创新之路。通过加大科技创新投入，提升企业自主创新能力，增加产品科技含量和市场竞争力及附加值，使城市经济保持生机活力和市场竞争力;二是走循环经济之路。大力发展循环经济和资源综合利用，改进生产工艺，大力推广节能、环保技术，努力提高资源、能源利用效率，最大限度地提高资源的利用率和产品附加值，实现资源利用的“减量化”，产品的“再使用”和废弃物的“资源化”再循环;三是走新型工业化之路。要坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路，降低经济增长对资源消耗和资金投入的依赖，增加经济增长的科技含量和技术含量，推进由资金、劳动和自然资源要素驱动型经济增长向技术创新和人力资本驱动型经济增长转换，使经济增长更多地依靠科技进步和人力资本投入。

(三)资源枯竭型城市经济转型的几点启示

资源枯竭型城市经济转型既要致力于解决当前经济社会生活中的一些突出矛盾，又要着重解决机制性、结构性和资源性等深层次矛盾，以改革为突破口，用市场经济的新思路、新办法解决发展中的问题，加快体制创新和机制创新，使调整转型建立在可持续发展的基础之上。

1．抓住资源枯竭型城市发展的阶段性特点。资源开采分为勘探期、建设期、丰产期、衰退期、枯竭期五个阶段。资源开采的有限性和产业转型的较长周期，决定了资源枯竭型城市必须抓住资源型城市转型的有利时机。如果资源型城市能够居安思危、未雨绸缪，在丰产期后期或衰退期初期就开始思考经济结构的转型，这时的社会矛盾、环境问题较少，资源型城市经济转型的阻力和难度就会相对较小，转型的成功率就会增大，转型的经济补救投入、发展新兴替代产业的投入较小，而成效较为明显，还可以避免经济的短期停滞，缩短转型的周期。

2．抢抓资源枯竭型城市转型的政策机遇。国家对加快资源型城市经济转型给予了充分的政策和资金扶持，资源枯竭型城市应当认真研究中央和各级政府出台的扶持政策，打好政策牌，善于借助外力，加快城市经济转型。国务院加快资源型城市经济转型的扶持性政策，主要包括:(1)建立健全资源型城市可持续发展长效机制;(2)培育壮大接续替代产业;(3)着力解决就业等社会问题;(4)加强环境整治和生态保护;(5)加强资源勘查和矿业权管理;(6)加大政策支持力度。据统计，阜新市2005－2008年，累计共获得上级转型资金等各类扶持资金在10亿元以上，此外还在有关资源税征收、矿区关闭、劳动力安置、棚户区搬迁改造等方面，获得了巨大的政策和资金支持。

3．把握资源枯竭型城市转型方向和重点。资源枯竭型城市经济转型是一项复杂和繁重的系统工程，必须对城市转型方向全面开展论证规划，做好城市发展定位研究和规划，明确城市转型的目标、原则、措施和重点。要从可持续发展的角度，以极大的勇气彻底摒弃继续把资源型产业作为支柱产业发展的思路，必须认真筛选城市经济类型，从中选择符合国家产业政策、对资源能源依赖性较小、科技含量较高、产品市场竞争力较强、附加值较高，更重要的是选择符合本城市经济比较优势的次重点产业，作为新兴主导产业，集中城市财力、人力、政策等优势，快速发展，尽快使其壮大成为新兴支柱产业。

三、资源枯竭型城市经济转型的对策建议

(一)以科学发展理念指导经济转型

资源枯竭型城市经济转型，核心是优化经济结构、转变发展方式，最根本的是培育新兴支柱产业、形成支柱产业多元化，改变一业独大的局面，最终实现经济社会健康、协调、可持续发展。资源枯竭型城市经济转型的主要任务可以概括为解决“四矿”问题，即矿山、矿业、矿工、矿城。其中，矿山是资源开发利用和保护问题，矿业是产业链延伸和结构优化问题，矿工是解决好职工的就业和生存问题，矿城是环境改善、完善城市功能，实现可持续发展的问题。从另一角度看，矿山、矿业属经济问题，矿工、矿城属社会、文化和生态问题。从先后关系看，资源型城市转型，首先是经济转型，必须建立起可持续发展的经济支撑;其次是社会转型，必须解决好资源枯竭引发的一系列社会问题;第三是文化转型，必须大力增强资源型城市人民加快发展的自信心;第四是生态转型，最终建立起人与自然和谐发展的良好发展模式。总之，要以经济转型带动社会、文化转型，以社会、文化转型促进经济转型，最终实现生态环境的根本改善和经济、社会、文化的可持续发展。

(二)以政策配套体系支持经济转型

政策配套主要包括:1．积极争取促进资源枯竭型城市发展接续和替代产业的优惠政策。地级城市应在争取国家对传统资源城市转型的贴息贷款、减免或低税等扶持政策的基础上，做好本区域结合文章，加快资源企业的转产、接续和替代产业发展、富余劳动力转移、棚户区改造等配套政策的制定完善，确保上级扶持政策的全面落实、本级政策的适时对路和政令畅通，形成完善的政策落实体系。2．出台有利于解决资源型城市基础设施建设的扶持政策。资源型城市在争取上级支持的同时，还应建立完善促进地方政府和企业自觉进行环境保护和治理的激励机制，如设立矿区环境保护和治理专项基金，用于支持矿区的环境治理、农田复垦、村庄搬迁、棚户区改造、矿山技术项目的研发和推广、矿山“三废”的综合利用等。3．妥善解决资源衰竭因素造成的下岗和企业破产问题。资源型城市应充分利用国家关闭资源枯竭矿井和兼并破产政策，引导破产企业平稳退出市场，可以考虑制定地市级财政转移支付政策，如建立衰老报废矿井的转产基金，加快破产国有资产的变现，提高国家资产管理公司债转股比例，对中小企业国有企业的破产损失财政多负担一些等。对因矿井关闭或破产而下岗的职工，必须在社会保障方面做出必要的安排，配套做好社会劳动保障等工作。

(三)以科技创新推进经济转型

经济转型的关键在于发展方式的转型。资源型城市发展方式要由要素驱动型、投入驱动型，向创新驱动型转变。国内外的实践表明，经济增长长期依赖投资驱动难以维系，因为投资扩张在推动工业化的同时，也加剧了能源资源的紧张和节能减排的压力，造成土地、能源、水资源、环境约束日趋突出。因此，随着投资对经济增长支撑作用的逐步弱化，资源型城市经济持续快速增长的内在驱动力需要重建。要获得更强的增长引擎，增强竞争优势，实现可持续发展，关键就要摆脱对资源、资金的过度依赖，转向主要依靠高新技术、高素质人力资本和知识产权等创新要素驱动轨道上来。但是，由于多年经营模式和经营范围的固定，导致企业创新意识淡薄，因此需要政府积极引导、鼓励，在技术改造、技术创新项目的立项、审批、土地、资金等方面，给予必要的支持和帮助。

(四)把经济调整期作为加快经济转型的有利契机

受国际金融危机的冲击，国内外经济都不同程度地受到了影响。但是，由于资源型产业位于产业链条的低端，产品外向度较低，刚性需求较好，所以在本次危机中受到的冲击相对较轻。因此，资源型城市应抓住这一有利的经济调整期，加快产业转型。国际经济发展规律显示，每一次全球性经济危机的复苏都是由一次新的工业革命和技术革命引起。作为迅速崛起的世界新兴经济体，中国不可能再以消耗大量资源、能源为代价，获得第二个高速发展的30年，中国经济已经走到了转变发展方式、推进经济转型的十字路口。在后金融危机产业结构调整的浪潮面前，国内的资源枯竭型城市，应该走在经济转型的前列，紧紧抓住当前国内外经济结构大调整的历史契机，以“凤凰涅槃，浴火重生”的气魄，强力推进城市经济转型，在转型中重生，在转型中发展，在转型中崛起，在转型中实现逆境赶超。

F29

A

1003－4145［2012］03－0115－04

2011－03－20

孟 文，女，天津大学管理学院博士研究生。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)