跨界问题与半岛蓝色经济区一体化发展探析

王佃利 梁 帅

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

跨界问题与半岛蓝色经济区一体化发展探析

王佃利 梁 帅

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

在促进区域经济发展的过程中，“跨界问题”管理是区域合作中不得不面临的问题。半岛蓝色经济一体化发展需要一个良好的治理模式，这一模式不仅要包含政府内部的同级政府部门之间、上下级政府之间的合作网络，还要构建公共部门和私人部门之间制度化、经常化和有效的“跨界”管理途径，充分发挥政府、企业、非营利组织等治理主体自身的作用。

跨界问题;网络化治理;半岛蓝色经济区;区域一体化

随着我国城市化的迅速进展，以城市群为主体的发展战略成为我国区域经济发展的主要形式。山东半岛蓝色经济区是山东省提出的一个以海洋经济为主题的区域一体化发展战略，《山东半岛蓝色经济区发展规划》(以下简称《规划》)于2011年获得国家批准，从地方发展策略上升为国家战略。半岛蓝色经济区依托山东半岛城市群，成为国家海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。

该规划既是山东半岛区域发展的巨大机遇，也是对区域发展一体化机制的创新和发展。如何通过理念创新和机制创新，有效地解决区域合作中的跨界问题，是促进半岛蓝色经济区区域合作一体化的关键所在。本研究从网络化治理的理论出发，尝试构建区域合作一体化的发展模式，探求区域合作一体化的发展路径。

一、跨界问题与网络化治理的思路

在城市化的快速发展时期，城市以及城市群发展成为区域发展的主要动力，依托城市的集聚和辐射所产生的带动作用，城市以及城市群促成了区域一体化的发展。由于一体化过程具有高度渗透性和不可分割性的特点，因此一体化过程中的许多问题就不断超越传统的行政区划边界，成为交织在一起的“跨界问题”，如区域环境保护、区域流域治理、区域基础设施建设、流行病防治等等。

在公共管理领域中，跨界问题还具有更加广泛的含义。作为公共管理中的重要主体，政府的组织结构是按照科层制的组织方式进行建构的，其重要特征就是遵循分工和专业化的原则，政府内部形成不同层级和不同职能部门。但是，政府作为一个整体，面对共同的问题和挑战又有着层级间、部门间相互协调的要求。以行政区划为基础的地方政府、以职能界定为基础的政府部门，都存在着边界问题，超越了边界，职责的交叉就在所难免，“跨界问题”随之产生。

山东半岛蓝色经济区的战略定位是:建设具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区;其目标是:到2015年，率先达到全面建设小康社会的总体要求，到2020年，建成海洋经济发达、产业结构优化、人与自然和谐的蓝色经济区，率先基本实现现代化。这一战略及其目标的实现涉及到社会的全面发展和进步，需要战略性的一体化统筹发展，其发展中的一体化过程在当前也面临着各种跨界问题。

第一，跨行政区划的问题。半岛蓝色经济区规划主体区范围包括青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照等6市及滨州市的无棣、沾化2个县。在我国政府管理中，行政区经济影响下的辖区竞争向来激烈，各辖区之间纵向上争项目、横向上争招商引资等竞争性举措，都容易导致一些负面影响，半岛蓝色经济区内的这些地方政府也难以免俗。半岛范围内的河流污染治理、生态区保护、重大基础设施建设等，都会跨越各个城市行政区划，进而出现合作中的跨界问题，当前所面临的如河流污染防治、沿海防护林建设、沿海防潮堤建设、德龙铁路建设推进等问题，已经将跨界合作的需求和困难清晰地展现了出来。区域一体化发展要以各个城市为主体，需要城市之间的合作来解决各种跨越行政区的问题。

第二，跨行政职能的问题。传统的行政职能更多地关注陆域行政区划中的问题，但半岛蓝色经济区规划主体区范围不仅包括陆域，还包括山东全部海域，海域面积15．95万平方公里，陆域面积6．4万平方公里，这就涉及到海陆统筹发展，不仅要打破行政区域界限，避开各类生态敏感区，还要增加海洋行政管理能力。在统筹的视野下，各政府职能部门的边界在逐渐模糊，需要一体化协作来解决问题。简单如整治非法采挖海砂工作，就需要海洋与渔业、公安、国土资源、交通运输、工商和海事等部门建立执法协调机制。半岛蓝色经济区建设中还会涉及到如胜利油田等一些中央驻鲁特大型资源企业，要谨慎处理油田勘探开发和环境保护等问题，以求得合作共赢。

第三，跨行政层级的问题。半岛蓝色经济区是国家战略，整体又在山东境内，规划区内还存在地级市、县级市等不同的政府层级，在发展过程中要面临法律法规制定、宏观政策规划、微观政策落实等协调性问题。尽管在单一制国家体制下，政府层级之间具有明晰的命令指挥链条，但是在地方利益分化的现实背景下，一些问题仍然需要以合作的方式来实现。如规划中要建设国家海洋科技成果转化基地，就需要国家、省、市三方力量共建;尤其是《规划》中国家在财税、体制机制创新和先行先试方面给予了山东一些方向性的优惠政策，这些政策的具体落实过程，都是国家有关部委、省直有关部门和沿海各市跨界合作的问题。

半岛蓝色经济区中的这些跨界问题，不仅表现出跨界问题的复杂性，也反映出需求一体化发展当中问题解决的迫切性。跨界问题的出现，标志着当今区域公共管理问题更处于一种复杂的、动态的、分化的环境中，原有的科层制协调方式已经受到了很大的局限，需要在一个新的视角下去建构行动网络，以实现共同的利益和发展目标。

网络化治理理论是在治理理论基础上发展出来的，关注网络中行动者之间关系的一种理论。美国学者斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉·埃格斯(William D．Eggers)在《网络化治理:公共部门的新形态》一书中认为，等级化政府管理的官僚制时代正面临着终结，取而代之的就是一种完全不同模式的网络化治理，他们强调“政府的工作更多的依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。”①斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《网络化治理:公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版，第6页。网络化治理理论延续了治理理论的传统思路，更多地强调政府与私营部门、社会组织之间的合作关系，认为政府之间的合同、公私伙伴关系、公共服务外包、特许协议等方式，都是网络化治理的核心内容。

网络化治理代表着一种新兴的治理模式，它的内容体现了第三方政府、协同政府、数字化革命、消费者需求等几种趋势，首先，它超越了传统的公私界限，政府可以借助私人公司和非营利组织来提供公共服务，而非政府机构自身。通过公共部门服务外包，政府由单纯的服务供应者转变为一个服务催化者，与私人公司、非营利组织形成风险共担的合作伙伴关系，共同实现政策目标，这种关系看重的是“成效、成功和问题的解决办法”。其次，它超越了等级制政府中的条块壁垒，使政府内部能够更好地分享信息，协同工作，促使不同层级和部门共同提供更为整体化的公共服务。传统的政府结构注重部门的职能界定，网络化治理强调整合不同部门以实现“一站式”的服务提供，不同的部门集合为统一的问题解决网络，跨部门、跨层级的组织形成一体化的网络，为公民提供跨越各种类服务的整体性服务，解决跨界问题。再次，它充分利用数字化革命的成果，利用信息技术将跨越组织界限的伙伴沟通合作变得更好、更快，也更廉价。科层制的组织内部、组织之间信息沟通都是作为交易成本来看待的，信息沟通的缓慢会大大提升交易成本，进而影响合作的效益。现代信息技术使组织内部以及组织之间的伙伴网络共享数据、整合工作流程，以一种崭新的方式将复杂的系统组织起来，有力地促进网络化组织模式的发展，有助于解决那些跨越遥远行政空间的问题。

网络化治理的指向非常明确，但是网络化的具体表现在实现过程中却难以清晰界定。网络是一个普遍使用但含义较为模糊的概念，在不同的语境中含义有所不同。在公共管理的视野中，网络在使用时常常是作为与科层制、市场机制相对应的概念来使用。鄞益奋指出，“网络代表了在市场和科层之外的另一种选择;网络是一种水平的、谈判的自我协调;网络意味着自主的行动者进行谈判和协调，并依靠一种单一的正式权威来进行控制和协调;网络有着自我组织、自我管理和自我控制的特点，在结点与结点之间的自我协调过程中，网络达成了稳定的状态。”①鄞益奋:《网络治理:公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007年第1期。网络在目的、边界、机制等方面都有其独特的特征，尤其是在与科层制、市场的比较中可以更加清晰地看出。

网络的特征使得网络化治理形成了互益、共赢、信任、伙伴的合作机制，成为协调各个行动者的行动框架，既意味着政府内部的良好协作，同时也意味着政府对公私合作网络的强大管理能力。网络化治理强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值，合作的“跨界性”成为网络化治理的核心特征之一。而跨界又有多种表现形式:同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。②周志忍:《整体政府与跨部门协同》，《中国行政管理》2008年第9期。

正如实践中所证明，山东半岛蓝色经济区在区域一体化发展中的跨界问题凸显了网络化治理的需求。各种跨界问题不断涌现，需要寻求新的解决思路。在网络化治理的视角下，不仅政府内部合作的重要性被凸显出来，而且要高度重视私营企业、非盈利组织在治理中的作用。网络化治理不仅涉及到跨地区的城市政府间合作，还且还有政府部门职能的整合，在明确政府职能范围的同时，对于超越地方政府管理边界的“跨界”管理问题，还应当引入企业和非营利组织等多种治理主体，构建多主体的合作网络，促进一体化的发展。

二、半岛蓝色经济区一体化发展进程的阶段分析

网络化治理有很大的魅力，它不仅可以有效地针对跨界问题寻求答案，而且可以更好地提升公共服务的品质，促进区域内一体化的发展。网络化治理模式的优势在于专门化、创新性、速度和灵活性、扩大的影响力四个方面。但是，网络化治理并非是一蹴而就的，而是呈现出一个动态的发展过程，网络化治理对管理提出了许多新的挑战，成功地应对这些挑战才能够实现良好的网络化治理。

半岛蓝色经济一体化发展需要一个良好的治理模式，这一模式不仅要包含政府内部的同级政府部门之间、上下级政府之间的合作网络，还要构建公共部门和私人部门之间制度化、经常化和有效的“跨界”管理途径，充分发挥政府、企业、非营利组织等治理主体自身的作用。根据斯蒂芬·戈德史密斯的观点，网络化治理的构建需要设计网络、纽带链接、责任确立、能力建设等四个步骤，这个发展过程对于半岛蓝色经济区区域合作网络的构建具有很好的启示意义。结合戈德史密斯的观点，山东半岛蓝色经济区一体化发展的网络化实现可以分为四个发展阶段，具体陈述如下。

(一)初始阶段:蓝色经济区合作共识的形成

良好的网络化治理依赖于良好的初始网络设计，这是网络化治理初始阶段。在这个时期，区域发展规划通过，行动主体主要在政府体系内部，各个政府主体按照行政命令被动员起来，初步形成了行动网络。2010年底《规划》获得国务院批准，这一战略的实施成为启动半岛蓝色经济区合作的“扳机”，《规划》明确了山东省政府的规划组织职责，也点明了国务院有关部门的支持和指导，规划中所涉及到的城市政府更是积极行动起来，在山东省发改委的指导下相应展开了各自的规划编制和规划推进工作。

《规划》中对半岛蓝色经济区的战略定位，是对区域合作的“使命”陈述，回答了“为什么”的问题，如今在各地推进半岛蓝色经济区发展中比较多的还是在于论证“蓝区”的重大意义。《规划》就是行动的号角，沿海城市的具体行动计划纷纷出台，即项目启动之后迅速构建起各种具体工作流程，“网络化政府就是通过这样的方式彻底改变了以往首先关注过程而后才是使命的传统性政府管理。”③斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《网络化治理:公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版，第52页。在这个阶段，蓝色半岛蓝色经济区内的合作模式仍然是传统的科层制体制，由中央政府、省政府统一协调规划，在各地方政府自我发展的基础上，尽管已经在涉及“蓝区”整体发展的公务事务上展开横向的沟通与协作，但主要是在按照传统的“自上而下”的行政指令模式在展开工作，横向合作还很少，这个阶段我们称之为半岛蓝色经济区的“网络化治理初始阶段”。

(二)震荡阶段:蓝色经济区网络的初步构建

这是网络形成过程中内部冲突凸显的阶段，各个主体在统一的行动网络内确定自身的定位。此时，各个主体已经逐步明确了在一体化过程中的整体追求，承认合作共同体的存在，多元主体已经成为了网络化治理的网络节点。但是，各个主体之间对于各自的权力、责任的界定、对网络主导权的争夺，初步形成的网络内部还存在着冲突，整个网络也就处于震荡阶段，这会一直持续到网络内部出现比较明朗的领导层，各成员在发展方向上达成共识。

在半岛蓝色经济区发展中，这一阶段是确定网络合作类型、构建连接纽带的关键阶段。各种跨界问题在解决时，部门之间的合作会涉及到主导部门的问题，区域之间的合作会涉及到龙头带动城市的问题，具体项目的合作会涉及到私营企业介入或其他主体介入的问题。从网络化治理的角度来看就是网络中谁负责集成网络、那些主体应该被集成进网络的问题，以政府作为集成商和以私营企业作为集成商，会形成截然不同的网络关系运行模式。

观察半岛蓝色经济区的实际运行状况，我们发现“蓝区”内城市之间的合作已经开始呈现，政府主导的合作框架在逐步形成，但解决超越地方政府管理边界的“跨界”管理问题，主要还停留在政府内部的探讨。虽然会涉及到私营企业和非营利组织，但相互之间的沟通渠道还很缺乏，彼此之间的公私伙伴关系并不发达。在这个阶段，网络化治理的多元主体已经初步形成，但主体之间还未建立起良好的沟通协作关系，各主体之间可能会出现各种矛盾冲突，这个阶段我们称之为“网络化形成的震荡阶段”。

(三)规范阶段:蓝色经济区治理网络的形成

在此阶段，区域合作的网络沟通协调机制建立，串联节点网络形成，以项目为导向的各种合作网络有效运作，区域内的一体化关系得以发展，区域内的凝聚力上升，出现较强的内聚力。网络化治理到了该阶段，应该着力进行的是各种沟通协调机制的建立，以实现政府内部、企业、非营利组织之间的良好沟通协调。

此阶段网络化治理的任务是创建一个高度重视责任性的网络，替代原有的政府的官僚性服务运行体制。这时的责任模式与科层制下有较大差别，网络化模式是在分享价值观和信任的基础上，构建起有效的激励机制和绩效测评机制，这样的责任模式能够有效地回应分权化的、灵活的、个性化的公共问题解决要求。

在半岛蓝色经济区的发展中，在网络化治理的这个阶段，中央政府及省政府应该从网络化治理的主体中抽离出来，不再直接参与各个治理主体间的竞合，更多的注重对于宏观政策与规则的制定。同时，各主体之间高度认可本区域的共同利益，规则化的沟通协调机制已经建立，网络治理各主体间的关系得以发展并表现出内聚力，我们称之为“网络化治理规范阶段”。

(四)一体化阶段:半岛蓝色经济区的实质性融合

网络一体化是网络化治理的高级阶段，社会的巨大变化既让网络化治理成为需要，也让网络化治理成为可能;它不仅是提供公共服务的新模式，更是解决问题的必要工具。这时的合作化网络将发展为“无边界组织”的组织形态。所谓无边界组织，是指其横向的、纵向的或外部的边界不由某种预先设定的结构所限定或定义的组织设计，体现了组织的灵活性和非结构性。①斯蒂芬·罗宾斯、玛丽·库尔特:《管理学(第九版)》，中国人民大学出版社2008年版，第270页。网络化的结构已经消解了组织内的横向边界和纵向等级，只是基于共同的价值观分享形成集体行动。

此阶段组织的最大特征就是学习型组织的驱动，即基于对所面临问题的认识，各个主体积极参与到与工作有关问题的学习、识别与解决中，从而使组织形成持续适应与变革的能力。网络管理者必须具备谈判调解、风险分析、信任建立的能力，这些信息共享和任务协作必须通过削弱物理边界才能够实现，跨界合作变成无界合作。

若半岛蓝色经济区发展到这个阶段，行政区划壁垒不再成为问题、部门职能分割也不再成为问题，各城市政府、各种企业组织、非营利组织成为一个稳定、高效的问题解决网络，边界被虚化，网络行政者作为一个整体共同推动区域一体化的发展，我们把这个阶段称之为“网络一体化阶段”。

三、半岛蓝色经济区一体化发展的实现路径

半岛蓝色经济区发展战略是山东省长期以来区域发展战略的结晶。自2003年起山东省就开始加快山东半岛城市群建设的步伐，随后又先后推动和实施了“一体两翼”发展战略，着力促进山东半岛地区的发展。在这些区域发展战略的基础上，半岛蓝色经济区已经奠定了良好的一体化发展、实现网络化治理的基础。

(一)半岛蓝色经济区域内合作的发展路径

区域内合作发展的意识在半岛蓝色经济区内具有良好的基础，很多具体的实践行动已经实施。2004年4月，青岛与日照两市本着互惠互利合作发展的原则共同签署了《关于进一步发展两市交流合作关系的框架协议》，2007年10月，潍坊与青岛签署了《潍坊——青岛战略合作协议》，并于次年联合拟定了《关于加快推进青潍一体化发展的指导意见》、《推进青潍一体化发展行动计划》，2008年4月，烟台和威海两市签署了《烟威区域合作关系框架协议书》。这些合作关系的构建，充分体现了半岛蓝色经济区内政府间的合作意愿以及发展趋向。

当前，随着《山东半岛蓝色经济区发展规划》出台，区域内合作进入了一个新的发展阶段。在山东省政府的推动下，省发展改革委员会专门成立了山东半岛蓝色经济区建设办公室，作为“负责落实和推进山东半岛蓝色经济区发展战略;承担山东半岛蓝色经济区建设的综合协调、指导监督工作，组织编制并实施蓝色经济区发展总体规划，提出支持蓝色经济区建设、推进体制机制创新和一体化发展的重大政策建议”的专门机构，同时各地市都成立了专门的推动机构蓝色经济区建设办公室(简称“蓝办”)，建立起了完善的自上而下的行动推动机制。

根据山东省行政管理学会的调研，《规划》实施一年来，“蓝区”内的七个城市和有关工作部门都已经提出了促进一体化发展的迫切要求，但在当前各地关注的重点仍存在差异。如青岛市提出，作为半岛蓝色经济区核心区龙头城市，希望省里给予更大的财政支持;东营市更关注如何建立资源综合与生态效益补偿机制，希望给予政策倾斜。在重点项目建设上，青岛市提出要建设青岛西海岸经济新区、烟台市要建设东部滨海新区、潍坊市力图设立寿北和昌北两个开发区，等等。这些诉求既是对《规划》的具体贯彻，但也存在各自为政、各自发展的特点。在这个时期，各城市之间的合作和一体化工作尽管得到了重视，但还停留在浅层次，多数工作是在各自的行政区域内展开，跨行政区域界限的合作举动比较少。

从山东半岛蓝色经济区目前的发展状况看，《规划》所涉及到的城市政府在根据自身情况制定发展蓝色经济发展规划的基础上，通过各地市蓝办牵头组织的沟通协调活动逐渐增加。同时，企业和非营利组织也在各种蓝色经济区发展论坛上频频亮相，二者在促进蓝色经济区发展中的作用日益凸显。据此我们可以认为，山东半岛蓝色经济区网络化治理的多元主体已经出现。但在实践中各主体间的沟通协调机制还很不完善，处在网络化治理的“震荡阶段”。为了更好的推动区域合作，我们应该采取行之有效的措施，促进半岛蓝色经济区从“震荡阶段”转变到“规范阶段”。

网络化治理的途径并不新鲜，它的关键所在就是未来之路如何走，如何通过网络化治理产生出实质性的利益。随着未来社会的巨大变革，半岛蓝色经济区发展必然要从“规范阶段”走向“网络一体化”阶段，以扎实的探索创新公共管理模式，有效地应对各种复杂问题的挑战，真正实现建设山东半岛蓝色经济区所承担的“国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区”的创新性使命。

(二)推进半岛蓝色经济区网络化治理的举措

关于推进半岛城市群的合作机制建设，以往的论点多是关注于合作平台的建设和合作机制的达成，这是推进区域合作的不二法则。依据半岛蓝色经济区网络化治理的发展路径，当前面临的主要任务是通过规范顺利地度过“震荡阶段”，尽快地从“震荡阶段”转变到“规范阶段”。这需要从以下几个方面采取有针对性的举措。

1．建立促进网络形成的链接纽带。

半岛蓝色经济区的网络已经初步形成，网络有助于开发强大的关系，而强大的关系可以巩固和发展网络。半岛蓝色经济区中的主体众多，在不同的层面、不同的项目上会形成众多的网络，这些网络的形成需要有共同的链接纽带，有的是基于问题、有的是基于任务、有的是基于使命，这就要规范各自的利益，明确各自的定位需求，充分考虑到各自发展中的利益需求，在整体利益的视角下，去整合各自的发展。

这些纽带的形成意味着网络治理结构的形成，如半岛蓝色经济区网络化治理主体联席会议，就表现为各地政府的联席会、职能部门的联席会议，以及地方政府、企业、非营利组织联席会议的不同形式。通过这一平台，各地方政府、企业、非营利组织能够从彼此的交流、协商和博弈中，逐渐学会维护和捍卫合法利益的正当途径与方法，充分利用和用足各种机会以促进自身的发展，同时通过沟通交流，充分表达自己的利益和愿望，及时获得对方行为选择的信息，最终发现共同利益，实现治理目标的一体化。

具体的实现方式表现多样，如网络化治理主体信息共享机制，实现信息一体化;地方政策协调机制，实现区域公共政策一体化;重大项目协调机制，实现重大项目规划一体化。如在项目建设上，从中央政府及省政府层面，协调事关半岛蓝色经济区区域整体发展进程的如交通一体化、能源建设的一体化、生态环境建设与保护的重大项目，可由中央政府有关部门、省级政府及有关部门与半岛蓝色经济区地方政府共同协商，精心制定统一的发展规划，防止项目的重复建设。

2．构建网络间的整体性运行模式。

责任是网络化治理所面临的最为艰巨的挑战。在问题解决和合作的过程中，谁应该承担责任，应该承当什么样的责任?这不是某个单独个体的问题，而是组织整体所面临的问题。这种整体性运行模式不仅仅是责任追究，更是一个贯穿任务始终的综合性框架。在半岛蓝色经济区网络化治理过程中，首先要把发展的各项目标推向整个网络，形成建立在信念一致基础上的信任关系，以建构稳定的网络整体结构，网络的激励机制要与结果相挂钩，分享收益、共担风险。这样的管理框架可以有效地促进网络间的合作，并且应对变化中的各种问题。

3．设定网络化发展的绩效考核评价体系。

网络化治理所追求效果的呈现是个难题，决定因果关系的工作也相对复杂。这样的挑战不仅要求提升绩效测量工具和手段，更重要的是考评体系要适合不同类型伙伴的实际情况，规则平等地适用于内部和外部的所有合作伙伴。首先，绩效考核主体的改变。跨域治理中应建立伙伴关系的绩效考评制度，政府行政部门、志愿部门、私营部门和社会团体要建立一种伙伴关系，参与到政府绩效考评体系中来，相互之间打造平等对话的平台，沟通彼此的利害关系，铺设协力的规范，强化伙伴管理，建立多元主体的考核制度，增强考核的客观性和结果的公平性。①林永波、李长晏:《跨域治理》，五南图书出版有限公司2005年版，第32－33页。其次，网络中最关键的主体是区域中的政府，必须要改革区域政府的绩效考核指标。具体来讲，在政府的绩效考核中，应强化经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新、公共服务覆盖面等方面的考核指标，相应的弱化经济增长速度、招商引资、出口总值等对城市政府绩效的影响。以此引导政府转移注意力和发展方向，推动区域合作的可持续发展。

4．提升竞争中的网络治理能力。

以网络化治理应对各种跨界的棘手问题，意味着管理者应拥有更高的能力和才干。网络化治理模式在强调合理竞争能够带来效率提升的同时，彼此之间的沟通、协调与合作，更是问题的解决之道。网络经济中的梅卡斯定律显示:任何一个网络，它的参与者、接入者或者说节点越多，它的效益就越好，网络效能几乎与结点数的平方成正比。当网络节点越来越多时，整个网络的管理和信息沟通难度加大，培养各种深度的纽带合作关系就变得愈发重要。

在网络化治理中的公共管理者应该扮演的角色是，“除了交响乐队的指挥之外，如今的政府还应该像一名制定招聘条件并与音乐家们进行协商谈判的商业经理;一名将观众带向演出现场的市场营销人员。”②斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《网络化治理:公共部门的新形态》，北京大学出版社2008年版，第136页。但是，当网络化治理不断推进之时，现实中的问题往往就是政府缺少类似的具有多方面知识和多种技能的管理者。

政府如何吸引和培养类似的高级人才，就成为网络化治理的关键。这不仅要求政府的公务员制度在招聘与管理方面进行变革，从长远来看，更是政府内部人员结构的变革，低层公务员岗位的数量将会逐渐下降，公共部门需要更多的能够机智巧妙地管理各种合作伙伴关系的人才，能够成功地应对团队建设、项目管理、风险分析、谈判等网络化治理中的关键问题。

在半岛蓝色经济区发展的过程中，如今看到的问题都是对海洋高端技能型人才的需求，还没有考虑到从区域一体化需求所要求的公共管理人才进行考虑，这是未来必须着力发展，必须着力解决的。

F061．2

A

1003－4145［2012］03－0054－06

2011－11－21

王佃利，男，山东大学政治学与公共管理学院副院长、教授，博士生导师。

梁 帅，男，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生。

本文系国家社科基金项目“区域公共物品供给与城市群公共管理体制创新”(10BZZ031)的阶段性成果。

(责任编辑:栾晓平E－mail:luanxiaoping@163．com)