《动物防疫法》在实践中的逐条应用（3）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

本期继续就《动物防疫法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定在实践中的应用进行简单介绍。其中仅为独家之见，无法实现面面俱到，难免存在表述偏差，仅供参考。

一、关于动物疫病状况风险评估规定的实践应用

《动物防疫法》第十二条对动物疫病状况风险评估以及制定并公布动物疫病预防、控制措施或技术规范作了规定，其执行的主体是“国务院兽医主管部门”。对此，在一些基层兽医部门中产生了“既然是国务院兽医主管部门的职责，那么风险评估就与己无关”的片面认识。在贯彻执行此条法律规定的实践中，要注意以下问题：

（一）各地动物疫病状况的及时报告问题 国务院兽医主管部门要及时、准确、全面、科学地作出动物疫病状况风险评估报告，前提是必须要掌握全国各地的动物疫病状况。途径主要有二条：一是组建自己的专门队伍定期或不定期开展动物疫病状况调查；二是建立制度体系，由全国各地定期或不定期报告当地的动物疫病状况。在此，建立制度体系，确保全国各地动物疫病状况能够及时、准确、全面地报告，应当是“国务院兽医主管部门”贯彻执行此条法律规定的重要工作之一。

（二）动物疫病状况风险评估结果的公布问题 照理，风险评估结果是制定相应的动物疫病预防、控制措施的依据，应当在全国兽医系统内部公布，让兽医工作人员知晓。但实践中，地方兽医部门尚未见到过动物疫病状况风险评估报告，是根本没有开展“风险评估”还是不宜公布，不得而知。如何引导、培训地方兽医部门科学开展当地的动物疫病状况风险评估工作，应当是“国务院兽医主管部门”要考虑的问题。

（三）国务院兽医主管部门制定公布动物疫病预防控制技术规范的效力问题 近几年来，农业部先后颁布了《高致病性禽流感防治技术规范》等几十个动物疫病防治技术规范，有基层兽医人员问：国家标准化管理委员会也颁布有一些相应的动物疫病防治技术标准，例如《猪瘟诊断技术》（GB/T 16551-2008）等，当两个部门颁布的动物疫病预防控制技术规范发生冲突时，适用应以哪一个为准？笔者的意见是应当适用国务院兽医主管部门制定公布动物疫病预防控制技术规范。因为，《动物防疫法》授权国务院兽医主管部门“根据国内外动物疫情和保护养殖业生产及人体健康的需要，及时制定并公布动物疫病预防、控制技术规范”，当然应当优先适用。

二、关于动物疫病强制免疫规定的实践应用

《动物防疫法》第十三条规定“国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实施强制免疫”，实践中，农业部每年都会同财政部组织制定了《国家动物疫病强制免疫计划》，各省级兽医主管部门也都根据国家动物疫病强制免疫计划，制订了本行政区域的强制免疫计划，在此不赘述。但在第十四条中，其规定了强制免疫的组织实施、饲养动物的单位和个人应当履行相关义务、建立免疫档案及实施畜禽标识可追溯管理制度等，在动物卫生监督执法实践中是应用得相当多的，也引发过行政诉讼。概括起来，要把握好以下几个要点：

（一）强制免疫的组织工作是地方人民政府兽医主管部门、乡镇人民政府和城市街道办事处法定职责 主要包括：一是建立动物强制免疫工作目标管理责任制，层层落实责任；二是建立健全村级动物防疫员队伍，开展免疫技术培训，确保免疫注射有人做、做得好。三是定期进行检查督导，确保免疫密度高、免疫抗体合格率达标。四是做好疫苗等防疫物资充足贮备、及时供应以及冷链系统完整，确保防疫经费安排充足到位。五是组织饲养、经营动物的单位和个人及时开展动物免疫接种工作。只要做到以上几点，就可以说“基本履行了法定职责”，但至于“行政作为是否到位”，就需要实施此项行政作为的主体提供证明，比如，下发的强制免疫计划的文件、签订责任状文本、人员培训档案记录、疫苗采购发放台账、召集开会动员的通知，等等。倘若遇到行政作为纠纷，不能提供这些证明，那就有可能被裁决为“行政不作为违法”。

（二）具体实施动物疫病强制免疫注射工作，是饲养动物的单位和个人应尽的法定义务 对饲养动物的单位和个人不履行此项义务的违法行为，依照《动物防疫法》第七十三条规定，由动物卫生监督机构责令改正，给予警告，如在规定期限内，违法行为人仍未按规定进行改正的，动物卫生监督机构将依法强制代作处理，所有费用由违法人承担，可处1 000元以下罚款；对拒绝、妨碍、阻挠代作处理的，以妨碍国家机关工作人员依法执行职务论处。在这里需要明确的是，此处的“代作处理”就是于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》中规定的“代履行”。因此，必须遵守“代履行”的程序规定：一是代履行前送达决定书；二是代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；三是代履行时，作出决定的行政机关应当派人员到场监督；四是代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。另外，“代作处理”并不一定是由动物卫生监督机构的工作人员亲自处理，可以聘请具备资质条件的第三人来实施，依法“费用按照成本合理确定，由当事人承担”。

在实践中，笔者指导处理了一起经历5次连环行政、民事诉讼的案件：某养殖场因拒绝强制免疫而发生重大动物疫病，在其病畜及同群畜被依法强制扑杀后，畜主认为畜牧兽医主管部门在落实“强制免疫”这项工作中“行政不作为违法”，向人民法院提起行政诉讼，进而提起民事赔偿34万元的民事诉讼，分别经过一审、二审、申诉等前后5次的连环诉讼。畜主的理由是畜牧兽医主管部门没有履行“强制免疫”法定职责来帮“我”搞免疫注射，属于典型的“行政不作为违法”。在诉讼答辩中，当地畜牧兽医主管部门提供了一整套的证明自己在职责范围内“已经作为”的材料，称不是不帮其免疫，而是畜主拒绝我们的动物防疫员入场进行免疫注射，并引用《动物防疫法》第十四条规定，强调“免疫注射”本来就是畜主自己的法定义务。畜主在辩护中还有一个主要观点是：“我拒绝免疫就行了？是你们没有强制执行，也没有依法代作处理，所以是实实在在的行政不作为违法。”这起案件很复杂，在此不再详细叙述。结果是在5次诉讼中，原告畜主输了三次、被告当地畜牧兽医主管局输了一次（被人民法院判决支付约12万元的扑杀补助费给畜主），第五次适用了调解、撤诉，没有分出输赢。但在整个案件中，涉及强制免疫部分，法官均支持“做好强制免疫是畜主自己的法定义务”的观点。可见，《动物防疫法》第十四条第二款的规定，在动物卫生监督执法实践中发挥了极其重要的作用。

（三）违反可追溯管理规定，对经强制免疫的动物未按照农业部规定建立免疫档案、加施畜禽标识的，依照《畜牧法》的有关规定处罚 这是《动物防疫法》第七十四条的“指引”规定，“未建立免疫档案的”是违反《畜牧法》第四十一条规定，依据其第六十六条规定是责令改正、可以处一万元以下罚款；“未加施畜禽标识的”是违反《畜牧法》第四十五条规定，依据其第六十八条规定是责令改正、可以处2000元以下罚款。对此，在执法实践中，需要明确实施行政处罚的主体是谁的问题。现实中有一案例：动物卫生监督机构接到群众举报，称某定点屠宰场的职工正在给进入屠宰场待宰栏的生猪加施畜禽标识，执法人员赶到现场抓了现形，意味着原进场待宰的生猪是未加施有畜禽标识的，依法应当受到处罚。这里就出现“处罚谁”、“由谁来处罚”的问题。对“处罚谁”的问题，有人认为应处罚屠宰场业主，因为是场方购进了未加施畜禽标识的生猪；有人认为应处罚屠宰场的那位职工，因为给生猪加施畜禽标识是其个人违法行为；有人认为应处罚未加施畜禽标识生猪的原货主，因为其才是真正第一违法行为人，等等。因这个问题意见众多，本文篇幅所限不能一一展开论述，姑且不谈。但是对“由谁来处罚”的问题，意见却是相对集中的，有人说是动物卫生监督机构在执法检查中发现的，应由动物卫生监督机构来实施处罚。笔者的意见是，对此类违法行为，应当以“畜牧兽医主管部门”的名义进行处罚，即立案审批表、处罚决定书等所有法律文书均应加盖“畜牧兽医主管部门”的公章。理由很简单，因为《动物防疫法》第七十四条明确规定“依照《中华人民共和国畜牧法》的有关规定处罚”，而《中华人民共和国畜牧法》规定的执法主体只能是“畜牧兽医主管部门”，即使是委托动物卫生监督机构执法，也只能是以委托机关即“畜牧兽医主管部门”的名义实施行政处罚、对外承担法律责任。如果将来修改《动物防疫法》，在第七十四条中加上几个字，变成“由动物卫生监督机构依照《中华人民共和国畜牧法》的有关规定处罚”的话，就明确了动物卫生监督机构实施处罚的法定主体，减少了发现违法行为后要向主管部门报告、审批、反馈、得到批准以后才执行的诸多环节，执行起来就会统一、方便得多。

三、关于动物疫病监测规定的实践应用

《动物防疫法》第十五条，一是规定了县级以上人民政府在动物疫情监测方面的相关职责，此处没有“地方”两个字，意味着包括国务院在内，都“应当建立健全动物疫情监测网络，加强动物疫情监测”。二是规定了国家和省级兽医主管部门制定动物疫病监测计划，此处容易理解，没有什么要解释的。三是规定了各级动物疫病预防控制机构对动物疫病监测的职责和有关管理相对人的义务。即规定从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，必须配合动物疫病预防控制机构做好有关监测工作，不得拒绝和阻碍。

事实上，在实际工作中，“拒绝”或者“不配合”动物疫病预防控制机构开展监测工作的现象时有发生。处理此类问题：一是耐心向管理相对人做好解释工作、宣传法律的规定；二是向动物卫生监督机构报告，由其查处；三是开展监测工作时与动物卫生监督机构共同参与，协调联动。对拒绝动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测的违法行为人，依据《动物防疫法》第八十三条的规定，由动物卫生监督机构责令改正；拒不改正的，对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款，对违法行为个人可以处五百元以下罚款。此处单位和个人的罚款上限不同，是因为二者违法行为的后果不同，单位的违法行为后果更严重，所以要实施更严厉的行政处罚，以体现罚过相当的行政处罚原则。另外，此处适用行政处罚的前提是违法行为人“拒不改正”，假如已经按动物卫生监督机构要求的内容和期限改正的，则不得实施行政处罚。

据基层反映，《动物防疫法》第十五条第三款存在着规定得不完善的地方，就是动物疫病预防控制机构因监测工作需要能否无偿采集样品以及如何采集样品等问题，没有规定清楚，造成开展监测工作比较被动，具体实施难度大。这个问题在将来的《动物防疫法》修订中应予以注意，认真研究解决。