协同执行:政府执行力提升的新路径

张创新，韩艳丽，2

(1.吉林大学 行政学院，长春 130012;2.燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004)

一、问题的提出

政府执行力可解释为政府组织及其行政人员在执行过程中基于对政策目标和管理方向准确把握的基础上，对各种组织资源包括人财物、信息、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行公共政策以及执行政府日常性公共事务和实现既定目标的政府内在力。在执行过程中，良好的政府执行力既是政府履行自身职责的有效保障，也是提高自身权威与合法性的重要前提。因为只有在具备良好执行力的基础上，政府才能通过有效执行应对各种现实问题并满足公众的社会需求，进而增进公众对政府的满意感。21世纪，由于全球化、信息化、市场化和民主化的趋势不断加强，社会开始变得更加的复杂与多元，公众需求也日益呈现多样性和多变性的特征，因而政府被要求在更高程度上应对各种现实问题并满足公众的需要，这也使中国政府执行力不足的现象逐渐暴露出来。为此，不断提升政府执行力成为政府关注和思考的焦点问题。从已有的研究成果来看，中国学者比较重视从环境、经济、文化、利益、制度等视角来分析政府执行力不足的成因。尽管执行模式也是决定政府执行力高低的一个重要变量，但它因为研究上的忽视而成为类似于查尔斯·沃尔夫所说的“被丢失的章节”［1］。可以说，将政府执行力不足的成因与当前的执行模式中存在的弊端联系起来考察，可以跳出原有的理论视野，从更广阔的渠道寻找政府执行力提升的路径。

以层级制、专业化的分工、各司其职的角色分配为特征的官僚制组织形式形成于工业革命时期，是19世纪社会进步的直接反映。当时，由于生产和社会生活变得日益复杂，为了保障工作人员对于劳动和业务的熟练度和技巧，分工以提高效率就“在社会生产和管理领域得到了广泛应用和充分应验”［2］，而官僚制组织形式的形成正好符合当时的现实情境。这种组织形式强调以职能为中心进行分工，一个组织、一个部门、一个岗位只需重复一种工作，这使其在运作和管理上具有能够强化工作人员专业技能、便于控制和指挥等优点，进而很好地回应和满足了工业社会对于组织效率的要求。因此，官僚制组织形式逐渐被人们所认可和接受，日益发展成为主导各国公共行政的普遍组织形式。

中国现有行政组织的架构在很大程度上就是以官僚体制组织形式为基础进行设计的。在官僚体制组织形式的影响下，中国的政府执行也表现出了明显的分工取向，一个完整的执行任务常常被分为若干部分和环节，并由不同的政府层级或者政府部门来完成。通过执行任务的分解和归属，将一项复杂的执行任务简单化，同时能够以更加专业化的执行提升政府的执行力。但随着实践的不断开展，人们发现，这种基于分工的执行模式逐渐暴露出许多弊端，其中最严重的弊端之一就是执行的“碎片化”，这主要表现为:每个政府层级或者政府部门只对执行任务的部分负责，由于自身利益、立场和需要的驱使，它们更多的只是以自我为中心考虑问题，各司其职、各自为政，忽视彼此之间的沟通和协调。因此，政府层级或者政府部门在执行过程中往往难以在执行目标、执行标准、执行方案和执行行动上达成一致，同时也难以将分散在它们之中的人财物、信息、制度等执行资源进行有效的整合和共享。这无疑严重弱化了中国政府的执行力。因为，要应对不断复杂、日益多样化的社会问题和公共需求，任何一个政府层级或者政府部门的执行力水平都变得相当有限，单纯依赖孤立的政府层级或者政府部门去完成整体目标已不再可能，这意味着它们在执行过程中必须要由分散、封闭和隔离不断走向集中、开放和联合。只有这样，政府才能通过整体执行力的提升，进而增强解决各种社会问题和回应各种公共需求的有效性。但是，当前这种“碎片化”的执行却给政府执行向集中、开放和联合发展设置了种种无形的障碍，使政府执行力的提升陷入困境。

综上所述，要扭转中国当前政府执行力不足的局面，实现政府执行力的有效提升，必须破除执行模式中存在的弊端，打破“碎片化”的执行状态。也就是说，政府在执行过程中不能再一味地强调分工，而要更多地考虑如何实现政府内部各个层级或者部门之间的有机互动和协调。基于此，本文尝试性地提出了协同执行的思想和主张。

二、协同执行对于政府执行力提升的价值考量

1.协同执行的概念界定。协同是自然界和人类社会中存在的一种普遍现象，“无论是简单系统，还是复杂系统，只要在各个子系统之间、各组成要素之间存在着连接、合作、协调及同步行为，便存在着协同”［3］。协同在《辞源》中解释为:和合，一致［4］。《汉书·律历志上》:“咸得其实，靡不协同。”《后汉书·桓帝纪》:“激愤建策，内外协同。”协同表明了事物、系统各要素之间具有不断趋于合作性、集体性的趋势。协同的英文单词“Synergy”源自希腊语“Synergos”，意为“协同合作”，其中，前缀syn 表示“together”的意思，而ergy表示“working”的意思，两部分结合在一起表示不同的要素协同合力的状态和过程。最早提出协同概念的美国著名战略专家伊戈尔·安索夫在欧洲和美国研究公司多元化经营的过程中，提出了战略协同的思想，认为“公司在决定是否进入新的产品市场，以及哪些领域可以为公司提供最佳机会时，必须考虑四种战略要素:产品市场范围、发展方向、竞争优势和协同”［5］19。协同概念的最简单理解就是2+2=5 的效应，即整体价值大于各独立部分的简单总合［5］1。可见，战略学中的协同概念强调了部分之间的匹配和整体效应的放大。而首先将协同作为一门独立的学科进行研究的德国物理学家赫尔曼·哈肯则在研究激光产生原因的基础上指出“远离平衡态的系统和外界能量和物质交换达到一定状态时，子系统会自发的集体行动起来，形成新的有序结构。系统由杂乱无章变为井然有序，实现了质的飞跃，且这一过程是不受特定外界干预的自组织过程。”［6］哈肯的观点强调了协同的自发性、有序性和自组织性，认为协同能够产生新的有序结构。总之，协同意味着系统中一种自发、有序的集体行动和自组织过程;一种诸要素或者子系统之间能够相互匹配和融合的良好状态;一种通过诸要素和子系统的合力作用所产生的整体功能放大的效应。

基于此，我们将协同执行定义为:在执行过程中，执行主体(政府各个层级和部门)和执行资源通过良好的互动、协调和合作，形成相互融合、相互促进和井然有序的执行格局，以实现既定目标的过程和方式。具体来看，协同执行的内涵主要包括以下四个层面:一是协同执行是一种执行理念。在执行过程中，互动和合作是执行主体之间处理彼此关系和实现执行目标的主要价值取向和行动指南。当在利益、价值、行动、目标等方面存在分歧和差异的时候，执行主体之间能够进行积极而有效的沟通和协调，求同存异、服从大局，从而共同努力以促进整体执行目标的实现。二是协同执行是一种执行方式。协同执行强调集体行动的有效性和整体效应的扩大，这不仅意味着执行主体在执行过程中必须通过积极、主动、广泛、有效地联合与合作的方式以更好地推动执行任务的顺利进行，而且也意味着必须将各种执行资源通过合理的协调、匹配和整合的形式以构建起一个相互促进和相互支持的执行体系。三是协同执行是一种执行状态。协同执行是执行主体和执行要素在执行过程中所达成的一种相互促进、相互融合和合理匹配的状态。可以说，协同执行是合作与联合的一种较高的境界，需要各个执行主体突破组织和部门的边界，最终形成多中心、网络化的执行格局。四是协同执行是一种执行结果。协同执行是以结果为导向的，强调执行结果的有效性，这也是协同执行的价值和根本目的所在。协同执行的有效性是以整体效应或者集体效应的出现为前提的，也就是说，只有更好地实现了单独的、彼此分开的执行主体和分散的执行要素无法达到的功能，才能认定协同执行有效。

2.协同执行与政府执行力提升的逻辑关联。通过概念的界定，可以发现，协同执行不仅是对政府执行理念和执行方式的全新描述和要求，也是从整体的、系统的、全局的高度对政府执行状态和执行结果所进行的综合把握，展现了一幅执行主体和执行资源在执行过程中的有效互动、协调、合作的图景。这里需要指出的是，协同执行不是否定分工，而是在分工的前提下实行的跨政府层级或者部门边界的协作，其核心目的在于实现“整体功能大于部分功能之和的效应”。

从工具理性的角度进行考察，协同执行对于破除当前中国政府执行模式中的弊端，实现政府执行力的提升具有重要的推动作用。具体来看，这主要可以从以下两个层面进行理解:一是协同执行能够实现主体间关系的重塑。协同执行的最显著特征在于建立了一种新型的主体间关系，即政府内部各个层级和部门更多的是依靠协调和合作来达成执行目标，它们之间相互影响、相互依赖，任何主体都会对其他主体完成执行任务的进程产生重要影响。当思考执行任务和问题的时候，各个主体往往需要从整体性层面出发，通过对话、谈判、协商的方式制定共同的执行战略和执行计划。虽然在对话、谈判、协商的过程中，主体间由于利益、价值观和认识上的差别和分歧，可能会出现矛盾和冲突，但是这些矛盾和冲突通过充分的协商、博弈和妥协往往能够得以化解，并最终使它们为共同执行目标而努力。在具体的执行过程中，主体间往往也需要运用各种新技术和方法，如伙伴关系、共享成果和荣誉、联合行动、共同领导、资源互补和依赖、明确责任归属、促进合作的激励机制等来保障集体行动的有序性和有效性。由此可见，协同执行强调主体间的内在关联性，要求政府内部各个层级和部门在执行过程中形成一个利益相关、目标一致和行动统一的整体。与此同时，协同执行也强调主体间在执行过程中的默契和配合程度，需要不断创新各种跨越层级和部门边界的合作型方法以密切它们之间的联系。显然，这与当前执行模式下所表现出的主体间关系有着本质的区别。协同执行中的主体间关系是对执行过程中主体间关系的重新解读和梳理，是对当前执行模式下主体间“碎片化”格局的一种超越，它使各个主体在执行过程中不再各自为政、单打独斗，而是通过与其他主体之间的协作来回应执行过程中所面对的难题。从这个层面来看，协同执行无疑有利于促进当前中国政府执行力的提升。因为，协同执行能够将主体间分散的力量凝聚起来，使各个主体在执行过程中形成合力，进而实现政府整体执行力水平的提高。二是协同执行能够实现执行资源的有效整合。协同执行不仅涉及主体间关系的调整，而且也关系执行资源的有效整合。主体间关系的调整是协同执行的前提条件，而执行资源的整合则是为协同执行提供更大能量，促进主体间互动和合作顺利展开的重要保障。在协同执行中，主体间互动与合作的过程往往也是人财物、信息、制度等执行资源不断整合的过程。一般而言，执行资源的整合主要分为两种情况:(1)主体间所掌握的执行资源具有同质性，由于这些执行资源零散地分布于各个主体之间，通过执行资源整合和共享的方式，能够形成规模效应，使政府拥有更大的实力去应对各种复杂问题;(2)主体间所掌握的执行资源具有互补性，也就是说，执行资源在主体间的分布是不一致的，但通过对它们的合理整合和匹配，主体间在执行过程中能够实现互通有无、各取所需，进而能够发挥每个主体在执行资源上所具备的优势，同时也能够有效弥补它们所存在的劣势，最终达到执行资源优化组合和利用的目的。

总的来看，无论是基于执行资源同质性而进行的整合，还是基于执行资源互补性所进行的整合，都能够在很大程度上实现执行资源在数量上的积累和质量上的提高，进而发挥良好的整体效应。可以说，通过执行资源的整合能够有效破除各个执行主体在执行过程中资源不足的局面，进而使其能够更好地完成执行任务。基于此，协同执行无疑是提升政府执行力水平的最根本路径。

三、协同执行的保障条件和机制

通过以上的分析，不难发现，协同执行主要是以执行主体和执行资源有效互动、合作所形成的集体效应和整体效应来实现政府执行力提升的。但是，执行主体和执行资源的互动、合作只是实现协同执行的必要条件，而不是充分条件。就当前来看，在执行过程中要真正形成协同的局面仍然要面临着诸多障碍，例如执行主体行为的复杂性、协同过程中集体行动的困境、具体运作规则的缺失等。因此，要不断推进协同执行的广度和深度，就应该在执行过程中不断建立和完善相应的保障条件和机制以克服这些障碍。总体来看，这些保障条件和机制主要包括:

1.培育和巩固主体间的信任机制。信任是执行主体进行合作的前提和基础，以信任关系为支撑，在主体之间能够产生安全感和确定感。“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大”［7］。在协同执行过程中，主体间若缺乏良好的信任关系，就容易滋生怀疑并增加彼此之间的矛盾和冲突，这可能增加协调的难度和成本，进而影响合作进程的可持续性。从而，信任问题往往成为协同执行中需要解决的一个重要的现实问题。信任的获得可以通过实践经验的积累，主体间反复的互动、合作是增进彼此之间信任的重要途径，但这种信任是不确定的、易逝的和有风险的，它不可能解决所有可能要面临的信任问题。为此，我们还要注重培育和巩固更加有效的信任机制，以使信任关系得到更好的维系。一方面，要建立有效的沟通机制。“没有信息沟通，无所谓信任，信任是对信息掌握的结果”［8］。只有通过不断的沟通，才能增加主体间的信息交流，促进彼此之间的了解，进而增强彼此之间的信任。另一方面，要形成的良好的宣传机制。通过积极的宣传，使每个主体都能够对协同执行的整个过程、具体要求、实际进展、目标等内容有一个清晰、全面的了解，从而增加它们的踏实感和认同感，使它们对整个协同行动和其他主体产生心理认同，进而促使它们之间形成坚定的信任关系。

2.构建和完善利益协调和整合机制。利益共识的达成是各个主体能够开展互动、合作的根本动力。也就是说，只有利益需求具有一致性，才能促使各个主体在执行过程中产生协同的意愿并采取协同的行为。然而，在实践过程中，政府内部的各个层级和部门之间却存在着异常复杂的利益关系。作为相对独立的个体，每个主体都具有自利性的倾向，这使得它们在协同执行过程中都有着追求自身利益最大化的动机。因此，各个主体在利益需求上并非总是具有一致性的，其客观上存在着一定的差异和分歧。如果不能有效化解这些利益上的差别和分歧，就容易产生主体间协同动力不足和合作关系紧张，并最终导致协同执行无法实现。鉴于此，政府必须要构建良好的利益协调和整合机制。一方面，要形成有效的利益协商机制。要在坚持平等互利的基础上，通过各个主体之间的充分协商，加强它们在利益上的沟通，最终达到求同存异、互惠互利的目的。另一方面，要订立规范的合作契约。各个主体应根据他们在协同过程中的地位、作用、协同收益的分配方式等内容通过订立契约的形式加以明确，这能够有效保障每个主体的合法利益，有效避免某些主体由于自利行为对其他主体的利益造成侵害。

3.确立和强化协同过程中的责任机制。从本质上来看，协同执行是一种集体行为，而在集体行动中要使各个参与其中的主体发挥应有的作用，就需要将责任问题摆在非常重要的位置。政府若无法保证和促使每个主体在集体行动中积极地履行责任，就难以有效控制和约束它们的行为，进而容易出现某些主体不履行或者逃避责任的现象，而这不仅会对其他参与主体的合作利益造成侵害，而且也会对协同执行整体进程的顺利推进产生影响。因此，在协同执行过程中，必须不断确立和强化责任机制。首先，要塑造负责任的执行文化。执行文化是执行主体在执行中所信奉的价值、信念和行为规范等的总和。作为一种无形的力量，执行文化能够对执行主体的思维模式和行为方式产生潜移默化的作用。因此，在执行文化的塑造过程中，要有意识地融入和强调负责任的精神，不断培养和增强各个主体在执行中的责任意识，进而使履行责任成为每个主体的自觉行为和要求。其次，要明确主体间的责任归属。在协同执行过程中，要对各个主体所要承担的责任范围、内容和方式等内容进行严格的界定，同时也要对它们不履行或者逃避责任所要承担的后果进行清晰的阐述，这有助于各个主体明晰自身的责任所在。最后，要建立基于责任的监督机制。为了有效避免和减少不履行或者逃避责任的现象，必须对协同执行中各个主体履行责任的现实情况进行及时监督。通过监督，不断保障和促使各个主体真正承担起自身的责任。

4.健全和完善对于主体的评估激励机制。在协同执行过程中，执行主体的心态和行为也是影响协同状态和协同效果实现程度的重要因素。当这些主体在执行中拥有积极的心态和行为时，往往能够使它们更好地发挥自身的潜能并同心协力去克服遇到的各种难题，从而有利于良好的协同状态和协同效果的达成;相反，当这些主体持有消极的、甚至抵触的心态和行为时，这往往会使它们在执行中出现情绪低落、斗志不足以及协同乏力等现象，进而难以取得良好的协同状态和协同效果。因此，要保障协同执行的顺利进行，就必须不断保持和提升执行主体在心态和行为上的积极性。而这就需要我们健全和完善相应的机制以对其心态和行为进行有利的规范和引导。在协同执行过程中，绩效评估是全面而准确地掌握每个主体对执行活动实际贡献大小的重要途径。通过实际贡献的参照，对客观了解和评价每个主体在执行活动中的真实表现提供了客观依据。另外，绩效评估机制的建立和实施也能够有效促使每个主体为了获得更好的绩效而努力，进而使它们在执行中表现出更加积极的心态和行为。在协同执行过程中，需要根据各个主体相应的行为表现对它们进行选择性激励。而激励机制的建立和实施无疑是协同执行的动力保证，其能够在更大程度上调动和激发各个主体的内在潜能和积极性，促使它们更好地达成协同目标。

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［2］蔡立辉，龚鸣.整体政府:分割模式的一场管理革命［J］.学术研究，2010，(5):34.

［3］张立荣，冷向明.协同治理与我国公共危机管理模式创新:基于协同理论的视角［J］.华中师范大学学报，2008，(2):12.

［4］辞源:修订本［Z］.北京:商务印书馆，1979:417.

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［6］［德］H·哈肯.协同学:自然成功的奥秘［M］.戴鸣钟，等，译.上海:上海科普出版社，1988:8-9.

［7］［美］罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来［M］.王列，等，译.南昌:江西人民出版社，2001:200.

［8］欧黎明，朱秦.社会协同治理:信任关系与平台建设［J］.中国行政管理，2009，(5):120.