论我国食品安全法律制度之完善

张 坚

（闽江学院法律系，福建福州350180）

论我国食品安全法律制度之完善

张 坚

（闽江学院法律系，福建福州350180）

食品安全问题由来已久，作为近两年的热点民生问题之一，如何通过法律的手段使我国的食品安全得到保障，是当今众多法律研究者关注的重点问题。中国作为一个食品生产、消费大国，要保障人民群众的饮食安全，要使我国食品行业、食品出口贸易乃至国家的经济利益不致因食品安全问题受到冲击和影响，必须针对目前食品安全法律制度中存在的不足加以完善，解决食品安全问题需从法律体系、监管制度、食品安全标准、执法等方面入手，加快食品安全法制建设。

食品安全；法律制度；问题；完善

民以食为天，食品是人类生存和发展最基本的物质。食品行业的发展规模、成长速度以及规范程度关系着普通百姓的生活品质和消费安全，同时也上升到国家公共安全高度的问题。我国近几年出现的一系列重大食品安全事件，折射出当前食品安全法制领域中存在的一些问题和缺陷。因此，当务之急，应当从这一系列食品安全事件中汲取经验教训，大胆借鉴发达国家成功的立法经验，积极探索和建立一套适合中国国情的食品安全法律制度。

一 完善我国食品安全法律制度的意义

1996年世界卫生组织在《加强国家级食品安全计划指南》中将食品安全定义为“对食品按其原定用途进行制作和/或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保。”［1］2笔者认为，食品安全应是一个综合概念，包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容，存在于食品种植、养殖、加工、包装、储藏、运输、销售、消费等环节。因此食品安全法律制度应是指国家食品安全行政管理机构为确保食品安全，对食品生产、储藏、运输、流通、消费等环节进行组织、协调、控制和监督的法律制度。

食品安全是目前我国公共健康面临的最主要的威胁之一，它不仅直接关系到消费者的身体健康，而且严重影响食品生产企业尤其是出口企业的生存和发展。随着国际绿色贸易壁垒的不断加强，各进口国对食品质量的要求越来越高，检测标准越来越严格，中国食品出口企业面临前所未有的挑战。与此同时，随着食品加工技术的迅猛发展和新资源食品的开发，农药、激素、抗生素、添加剂的大量使用，新的食品危害因素不断出现，食品安全监管日益受到各国政府的重视，食品安全立法就显得尤为重要。加强食品安全法制建设已经成为我国法治建设的一个重要方面，是提高我国社会经济发展管理水平的一个重要标志，也是保证食品安全、提高生产质量的需要，对国家经济的健康发展乃至社会的安定都具有重要意义。

二 我国食品安全法律制度的现状及存在的问题

中国关于食品安全的研究和管理较晚，但随着政府监管力度加大，我国食品安全状况有了较大的改善，食品安全中的相关问题逐步被纳入法制管理的轨道。目前，我国已初步建立一套食品安全法律体系，为保障食品安全，提升质量水平，规范进出口食品贸易秩序提供了法律基础。我国现行涉及食品安全的法律主要有《食品安全法》、《产品质量法》、《农业法》、《标准化法》、《消费者权益保护法》等近20部法律，还有国务院发布的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等近40部行政法规，以及农业、卫生、质检、工商部门制定的《无公害农产品管理办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《出口肉类检验管理规定》等部门规章。此外，我国各地政府也出台了大量与食品安全相关的地方性法规以及地方行政规章，这些法律、法规和规章构建起我国食品安全的基本法律框架。

从总体上看，我国现行的食品安全法律制度与发达国家相比，存在明显的差距，没有形成健全的食品安全法律制度，存在的问题主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏系统性和统一性

我国食品安全的法律法规虽然数量众多，但因为分段立法，条款相对分散，也就出现单个法律法规调整范围较窄的现象。各法律法规之间不系统、不协调，缺乏完整性和严密性，难免出现相互交叉、重复和漏洞，甚至相互矛盾的情况。例如，《动物防疫法》第78条的规定：经营的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；［2］《食品安全法》第85条第6款规定：“经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品的，有关主管部门可没收违法所得及违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。［3］国务院《生猪屠宰管理条例》第26条规定：“生猪定点屠宰厂（场）出厂（场）未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品的，由商务主管部门责令停业整顿，没收生猪产品和违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款，对其主要负责人处1万元以上2万元以下的罚款；货值金额难以确定的，并处5万元以上10万元以下的罚款；造成严重后果的，取消其生猪定点屠宰厂（场）资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”［4］上述三个法律文本，对同一事项作了三种不同的规定，采用力度不同的三种处罚措施。这种在立法上相互交叉，不配套不统一的现象，使法律的权威性和严肃性都大打折扣，也使执法人员在执法过程中无所适从，给执法工作带来困难。

（二）食品安全监管的一些重要制度尚待完善

我国现行涉及食品安全监管的一些重要制度，如食品安全信用制度、食品行业市场准入制度、食品召回制度、食品追溯制度等虽在《食品安全法》等法律法规中有所体现，但仍存在诸多不足之处，亟需完善。首先这些规定大都较为笼统，缺乏具体的实施细则和配套规定，可操作性不强，尚未形成健全、系统的食品安全监管体系；其次，在我国从农田到餐桌漫长的食品产业链中，工商、农业、质检、卫生、食药监、林业、海关等部门及其地方分支机构都有职责监督食品的某些环节或品种，多部门进行食品管理，必然出现职能交叉、职责不清的问题，使食品安全相关制度实施过程受限制。

（三）食品安全标准滞后

食品安全标准是食品安全的重要保证，经过长期努力，虽然我国在食品标准化体系建设中取得了显著成就，但与国际水平和我国加入世贸组织后新形势的要求相比，还存在较大差距。首先，我国目前的食品安全标准体系中一些重要标准缺失，导致整个体系缺乏完整性。例如，与国际食品法典委员会和国际标准化组织的标准体系相比，我国的果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的分级标准和质量标准；与食品安全有关的农药和兽药残留、抗生素限量等指标设置不完整，现有的标准多为质量标准，与之相配套的检验检测方法标准及产品生产规程、产地环境等方面的标准相对少。这样，一旦出现问题，就没有据以检测、处罚的法律依据，严重制约了我国对食品安全的有效监管。其次，我国有很多食品标准是二十世纪八九十年代制定的，由于当时我国食品工业基础差，管理水平落后致使食品安全标准某些技术要求水平偏低，有一部分标准甚至低于国际标准。国际标准的采标率，仅为23%，远远低于发达国家高达80%以上的采标率。［5］211再次，我国食品安全标准的实施进程较慢，由于一些标准信息的发布渠道不畅通，宣传、推广措施不到位，加上部分标准可操作性不强等原因，生产企业不按标准执行的现象时有发生，这极大地影响了我国食品安全标准的实施和食品安全水平的提高。

（四）对食品安全违法行为处罚过轻

在发达国家，法律对于食品安全事故一般处罚严厉，对蓄意破坏食品安全者，不仅要求立即停业待查，而且开出的高额罚款往往会令其关门倒闭。［6］138而我国相关法律对食品安全违法行为的处罚过轻，起不到惩罚、威慑作用。如《食品安全法》第96条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。［7］314尽管上述规定突破了我国以补偿性为特征的传统民事赔偿责任理论的束缚，但赔偿标准仍偏低。十倍赔偿金只是价款的十倍，相对于违法者的盈利来说只是九牛一毛，这种根据价款来确定赔偿金的方法效果不佳。另外，对违反该法规定的行为，主要是没收违法所得，或处以额度不高的罚款，情节严重的，才吊销许可证。而对于那些没有取得许可证的“黑户”根本就无“证”可吊。而且法律对于违法者再次从事食品生产经营没有进行任何限制，因而没有彻底剥夺违法者多次违法犯罪的条件和能力。［8］显然，处罚过轻也是当前食品安全事故频发的重要原因。

（五）法律的执行过程缺乏规范化和持续性

目前，我国在打击假冒劣质食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性，往往是出现了重大食品安全事件后，由上级行政机关发布条文，进行一阵风式的检查处理，风头过后，假冒劣质食品生产者又重新行动，假冒劣质食品再度泛滥。我国乳业巨头蒙牛公司，从2008年遭遇“三聚氰胺”事件、2009年的特仑苏事件、2011年的小学生饮用蒙牛纯牛奶集体中毒事件，到如今的黄曲霉毒素M1超标事件，一次又一次地被曝食品安全问题，这些例子从一个侧面反映出我国执法监督的不力。

三 我国食品安全法律制度的完善

（一）建立一体化的食品安全法律体系

食品安全的法制化，本质上是要构建一个合理的、有效的、统一的食品安全法律体系。针对我国食品安全法律法规间不系统不协调的问题，我们应当借鉴发达国家成功的立法经验，在进一步完善《食品安全法》的基础上，对《食品安全法》与《产品质量法》、《消费者权益保护法》等诸法之间以及各相关法规、规章之间概念不清、尺度不一、衔接不顺等问题通过法律理清的方式加以解决。同时，应当健全《食品安全法》的配套法规体系，根据确保食品安全的关键环节、关键领域及确保某类食品安全的需要专门制定不同层次的法律法规，对食品安全的各相关问题从实体和程序两个方面入手完善食品安全法律体系。

（二）建立健全食品安全监管相关制度

除完善食品安全法和相关的实施细则、配套法律法规之外，对各监督管理机构的协调机制也应作出规定。针对我国现行涉及食品安全监管的一些重要制度中存在的缺陷和不足，进一步加以完善。第一，规范食品安全信用体系。虽然《食品安全法》第97条对建立食品安全信用档案作了初步规定，但如果仅依该条规定来解决食品安全诚信建设的问题所需要的法律支持和保障是远远不够的，还需要有针对食品生产经营者信用方面的配套法律法规来加以规范，建立健全食品安全信用体系的标准制定、征集机制、管理机制、评价和分类管理机制、运用机制、披露机制和救济机制等，建成一个比较完整的食品安全信用体系。［9］第二，建立严格的市场准入制度。提高市场准入的门槛，严格执行食品生产许可证制度，对食品生产经营者应有经营规模的要求；同时规范市场准入的标志即QS质量安全标志的使用，监管部门应严格监管，防止QS标志被滥用。［10］258第三，健全食品召回制度。在问题食品召回的启动上，考虑到消费者是问题食品的最大受害者，因此法律应规定消费者为食品召回启动程序的第一人；在被召回食品的处理上，法律应明确规定召回食品处理后的处理程序和监管部门，防止问题食品通过不法渠道再次流向市场。第四，完善食品追溯程序。在部分重点企业和重点食品中强制实施溯源制度，在其他企业和食品中通过用标识管理来建立完备的食品溯源制度，要求在食品供应链中的每一个环节，企业对自己加工成的食品进行标识，同时采集所加工食品原料上已有的标识信息，并将其全部信息标识在加工的产品上，为后续加工者或消费者提供信息。

（三）进一步完善食品安全标准体系

完善我国食品安全标准体系，首先重在对缺失标准的拟定，这方面，国家应给予足够重视，调配人力、财力等各方面的资源重点解决。其次应对现行标准进行清理，对不适应目前食品生产和消费需求的标准应予以废止，同时要参考国际标准制定、修订我国的食品安全标准，加大采用国际标准，特别是CAC、ISO标准。当然，在加大采用国际标准力度的同时，也要考虑到我国食品生产、加工和流通领域小规模、分散经营的具体情况，制定相应的可操作性过渡标准或分级标准，不可盲目简单地用进口国标准来衡量国内所有产品。［5］216除了注重对标准的制定，还应把标准的制定与实施有机结合起来，加大标准的实施监督力度，充分发挥食品安全标准的功能。

（四）加大对食品安全违法行为的处罚力度，提高违法者的风险成本

立法中规定的罚款数额越高，其威慑力越强，侵权的概率就越低，因此应该提高现有法律法规对违法者的惩罚力度，尤其应完善我国食品安全法律领域的惩罚性赔偿制度。首先，惩罚性赔偿数额的确定，可以仍然采用“基数乘以倍数”的计算方式，但基数不能是《食品安全法》规定的食品价款，而应是受害人的部分或全部的实际损失；倍数可以是浮动的，不少学者主张为2－5倍，由法官结合案件的具体情况行使自由裁量权进行个案平衡。其次，惩罚性赔偿的数额比较大，承担惩罚性赔偿责任的违法者往往又同时承担行政处罚或刑事罚金，因此，罚款、罚金与民事赔偿冲突的情况难以避免。《食品安全法》虽规定了“民事赔偿优先”的原则，但未规定具体的保障程序，使该制度有流于形式之嫌，因此，应对“民事赔偿优先”程序性的法律规定加以完善。［10］笔者认为，可以设置罚款、罚金“回拨”制度，即将已罚没的罚款、罚金部分返还违法者，将其支付惩罚性赔偿金；对未缴纳的罚款、罚金，可以延长缴纳期限，或依法将查封、扣押的财物拍卖，以达到处罚的效果。

（五）加强执法监督

国外经验表明，对食品生产相关企业实行强制性管制是提高食品安全水平的基础。应赋予执法部门更充分的权力，扩大执法部门的检查权，包括检查食品生产和销售记录、农药兽药使用记录；强制受管理企业把不符合法律规定的相关食品信息向管理机关通报等等。有关部门应加强协调，定期组织监督检查，各司其职，加大执法监督的力度，增强对违法违规行为的震慑力，提高食品加工、流通环节的安全性。

［1]朱 坚，张晓岚，张东平．食品安全与控制导论［M］．北京：化学工业出版社，2009．

［2]全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国动物防疫法［EB/OL］．http：//www．law－lib．com/law/law＿view．asp？id＝212694，2007－08－30．

［3]［7］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国食品安全法［EB/OL］．http：//www．law－lib．com/law/law＿view．asp？id＝276770，2009－02－28．

［4]全国人民代表大会常务委员会．生猪屠宰管理条例［EB/OL］．http：//www．law－lib．com/law/law＿view．asp？id＝259270，2008－05－25．

［5]陈锡文．中国食品安全战略研究［M］．北京：化学工业出版社，2004．

［6]张 涛．食品安全法律规制研究［M］．厦门：厦门大学出版社，2006．

［8]刘 宁，张 庆．透视中国重大食品安全事件［M］．北京：法律出版社，2005．

［9]王道才，张 文．关于食品安全信用体系建设的几点思考［J］．医学信息，2010（7）．

［10］顾功耘，罗培新．经济法前沿问题［M］．北京：北京大学出版社，2010．

On the Improvement of China's Legal System for Food Safety

ZHANG Jian
（Law Department，Minjiang University，Fuzhou 350180，China）

The problem of food safety has existed for a long time．As one of the hot issues of people’s livelihood in the past two years，how to guarantee the food safety of China through legal means is the key issues followed with interest by numerous legal researchers today．If China，as a great nation of food production and consumption，wants to safeguard people’s food safety and leave no bad impact on food industry，food export trade and national economic insterets，we must deal with the problems in the current legal system for food safety in such aspects as legal system，regulatory system，food safety standards and law enforement and speed up the construction of China’s legal system for food safety．

food safety；legal system；problem；improvement

D922．29

A

1671－1181（2012）02－0075－04

2011－12－17

张 坚（1977－），女，福建福州人，讲师，研究方向：经济法。