叶海卡·德洛尔的政策顾问理论及其对我国政策咨询体系构架的启示

周 红 张 涵



叶海卡·德洛尔的政策顾问理论及其对我国政策咨询体系构架的启示

周 红 张 涵

“统治者”既是德洛尔对于古今统治者的一个通用称呼，又是与“现代政策顾问”相对的一个概念和系统。德洛尔强调统治者与顾问之间的依存关系，从统治的基本辩证逻辑与政策顾问的功能出发，运用结构与功能的方法，分析了“统治者——顾问”二者之间的关系，特别揭示了政策顾问在发挥其角色与功能时所面临的种种矛盾与困境，并对解决这些困境提出了重新设计的独到见解。我们可以借鉴德洛尔的政策顾问理论，构建中国特色的政策咨询体系。

政策顾问； 统治者； 政策咨询系统； 困境； 重新设计的原则

一、统治的基本辩证逻辑与政策顾问的功能

德洛尔认为，政策顾问对统治者作用的任何深层分析，都必须根植于全面广泛的有关统治理论的架构中。最基本的统治逻辑表明，一方面，统治者的重要性是不言而喻的，而与此同时，统治者的内在缺陷也是难以克服的。德洛尔在其论著中多次写到现代统治者的重要性。他指出：“排除人类对‘英雄’、‘伟人’等的需要，溯及更高级的灵长类动物和心理分析的猜想，有许许多多因素都在提升统治者的地位与功能。媒体聚焦于政府的首脑，使得他们越来越有影响力；全球的政治文化都被美国施了催眠术，重点强调美国总统的作用；各种全球性峰会的不断召开，强化了政府首脑的角色；与‘创伤’有关的大众心理过程，涂尔干的‘失范’，弗洛姆的‘逃避自由’，以及人类因全球转型产生的各种困境，所有因素汇合起来使得统治者在个体心理动态和社会中的地位越来越重要。”*See Yehezkel Dror. The Capacity to Govern : A Report to the Club of Rome. London: Frank Cass Publishers， 2001， p.130.现代问题很多都是部门之间的问题，这要求政府首脑要做好协调与整合的工作，需要结构性的调整以达到“创造性的破坏”；需要权力的集中，作为一种衡平因素和促变因素打破“现状的暴政”。

二、现代“统治者—顾问关系”存在诸多内在困境

统治者与政策顾问的关系属于政治权力的核心构成，历史证明，二者间的关系是一个刚性或弹性有限的结构。在现代，各种政府首脑咨询制度及咨询关系的不稳定性、高层决策者构建咨询支持系统所面临的严峻困难，进一步强化了德洛尔的臆测，即结构性的缺陷内在地嵌入于两者的关系之中。实际上，统治者—顾问关系可以作为阐释统治无能基本理由的典型范例，是人类演化阶段中的一个先天的制度产物。*See Yehezkel Dror． “Conclusions” chapter, in: William Plowden, ed., Advising the Rulers． Oxford: Blackwell, 1987， p.186.那么，人类有没有可能克服统治者—顾问关系的结构性缺陷？我们大概可以从德洛尔对统治者—政策顾问一系列现实情景性内在困境的解析中得到一些启发。政策顾问在决策输入与职业经历中面临着诸多的内在困境，受篇幅所限，本文扼举数例如下：

1.政策顾问在其意见输入过程中面临“冷”输入与“热”输入的潜在冲突。譬如，政策顾问应该提供准确无误、然而会引起统治者情感不适从而降低其总体绩效的信息吗？政策顾问应该提供准确无误，然而其未来的意见不被统治者认可的信息吗？在什么情况下，统治者愿意接受不真实的世界观，为了实现不确信的未来而付出自己的努力；政策顾问为了提升统治者的治理能力，应该教育并要求统治者接受令人不快的输入，平息其激动的反应吗？

2.政策顾问在决策输入的有效性上面临着多重内在困境。具体表现在：

(1)决策过程管理中的冲突，即在政策顾问产生观点、方案评估、后续随访与政策学习诸环节发生的冲突。这三方面之间都为争夺资源，尤其在占用政策顾问及统治者们有限的时间和注意力上展开竞争。

(2)处理当务之急还是关键之急？许多政策咨询体系初建是为了处理棘手的关键问题，但最后却以处理当下紧迫的议题收尾。

(3)表层分析还是深度分析？大多情况下政策顾问面临着工作的压力与资源的限制，导致研究浅尝辄止。统治者议程上议题的快速流转，使得深度研究对于大多咨询系统来说简直是不可能完成的任务。

(4)离散决策还是战略方针？政策顾问到底应该将工作重心应放在具体有限离散的决策上还是强调不同决策之间的连贯性及与宏观政策的一致性上？

(5)根本性变革还是摸索中渐进调适。渐进主义的政策模型对于维持政治稳定和缓解社会冲突有重要的现实意义，然而政策顾问是否需要打破陈规，进行激进式的变革呢？

5.政策顾问的职业化要求与政治行为的短期性之间的矛盾。要扮演好政策顾问这个角色，需要政策顾问在政府内有长期的供职。然而，政治家行为的短期性与政策顾问的职业化要求构成了冲突。德洛尔举了一个例子，在英国，原中央政策审核组曾经近乎达到了政策规划与政策分析组织的一些条件要求，但在1983年6月被首相解散。*[以]叶海卡·德洛尔：《逆境中的政策制定》，北京：国家行政学院出版社，2009年，第340页。所以，德洛尔认为，如果政策顾问得不到长期的供职，那么有关组织机构的整体记忆与学习方面的经验将会流失掉，这是非常令人惋惜的。但是，政策顾问的服务期限也不能过长，否则就会有创新动力不足的问题。

三、解决现代统治者—顾问关系内在困境之原则重设

通过对统治本身的矛盾进行辩证地分析，认清了政策咨询系统内的主要冲突领域与面向，德洛尔进而主张，我们应尝试开发一些政策咨询系统的重新设计原则。

(1)成立专业的政策分析单位可以提供全面的观点与视角，确保多元信息的输入，增加了选择面，考虑到了长远的结果，增加了处理复杂性的能力。

(2)政治—职业顾问可以使高层的政治家们将其价值与观点烙印于官僚政治之上，既确保了顾问对政治家的忠诚，又使其具备了专业化资质。

(3)综合的情报评估机构的成立对获得趋势、可能的过程突变、低概率高影响的偶发事件的现实性观点，对确保评估不受到过度的决策干预有重要作用。该机构应当与政策分析机构保持独立，必须直接为中枢决策系统服务。

(4)需要有超出专家顾问系统的先进的人工智能即第五代工作站，以确保访问到更多的数据、寻找到相关的政策经验与政策工具，探讨备选方案，监督政策执行等。

(5)逆境的复杂性与多样性要求具有五花八门的智库，即智库群，有一些直接服务于政府中枢决策，有一些智库应该尽量为公众服务，作为公众政策启蒙系统的一个部分，要有一些准智库或者“猜想论坛”，参与政府中枢决策中“可选择的未来”的设计，还应有先进的政策研究学院，由学者及有经验的实务家从事主要问题的研究。

另外，有关政策顾问所属的咨询系统的规模该有多大，德洛尔认为，真正的政策顾问组织不能太大，否则就会脱离统治者及其核心集团。另一方面，组织单位太小，也无法履行其最基本的服务职能。德洛尔主张建立从属并服务于政府中枢决策系统的“优秀人才岛”。“优秀人才岛应当达到的条件，诸如，研究的自主性；能够获得充分的信息；具有打破传统的能力；存在将其研究成果输入实际政策制定系统的途径；保护自身免遭常规的政府机构接管和解散的能力。”*[以]叶海卡·德洛尔：《逆境中的政策制定》，第321页。考虑到各种咨询单位之间的劳动分工，核心部门必须达到一个临界的规模，这个临界规模仅指为统治者服务的咨询小组的成员，不包括负责管理日常规章制度与履行办公室职能的辅助人员。

最后，德洛尔认为，我们应从更广阔的背景帮助统治者提升绩效。他说，“政策咨询系统仅仅是用以提

四、对我国政策咨询体系构架的启示

叶海卡·德洛尔的政策顾问理论，对我国政策咨询体系的构架具有重要的借鉴意义。它启示我们，决策的科学化，非常需要来自各行各业的专家顾问对不同领域的政策发表见解，提供咨询。

在中国构建政策顾问或咨询体系具有必要性与紧迫性。目前，中国面临的国际与国内形势变幻无常，网络媒体的权力扩张，新技术的诞生，各种政策问题性质的跃变，使得人们对传统的政策规范、假设、习惯与原则产生越来越多的怀疑，这些都拷问着政府的执政能力与公信力。一方面，政府职能的扩大强化了其公权力主体的地位与作用；另一方面，政策制定与执行的客观无能、政策理论与方法的贫乏使政府陷于被动的两难境地。执政者的固有缺陷以及政府职能发挥的内在无能极力需要汇集更多的“外脑”智慧，本着向权力说真话的科学精神献策建言，方可能降低决策失误的概率，有效地弥补执政者的“客观无能”，疏解来自于国际国内环境的多重压力，提升执政者的治理能力。由此产生的另一个严峻的现实是，许多大中城市集中借用“外国脑库”来破解本地的经济社会发展难题。*如1998年起，武汉市每两年召开国际咨询顾问会，向特聘的顾问们咨询求解城市发展中面临的问题。2009年6月，全球智库峰会在中国召开，邀请了全球知名智库和全球五百强企业领袖为中国经济的平稳增长出谋划策。面对这样严峻的形势，中国本土的政策研究组织或政策顾问体系的构建已刻不容缓，学界关于“中国应该拥有自己的兰德公司、拥有自己的布鲁金斯”的呼声不绝于耳。

构建中国政策顾问或咨询体系具有可能性。中国古代有着悠久的谋士建言参政的传统， “谋”“断”关系的改进不仅是中国古代政策研究的主要诉求，在现代中国，更是现代政策研究的永恒主题。新中国成立后，朝鲜战争中雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策；王殊在推进中德关系神速发展上功不可没，这些都说明毛泽东时代内参模式在领导决策中的重要性所在；改革开放以后，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体。上世纪90年代以后，随着经济活动的日趋复杂，研究领域的专业分工的精细化，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构，开始越来越积极卷入政策研究和政策咨询工作中*王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。；2012年上海市“两会”期间，市长韩正亲自聘任了市政府参事，他们曾被戏称为中国的“奏折派”，他们的建言可在第一时间直接送达市长的桌子上，有时市长当天就能批示甚至约见。参事葛剑雄认为，中国不是缺少高参、智者，参事是花瓶还是真正起作用，关键在当政的人。不少其他省市的参事到现在还是一种礼遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是这样，都是专家型的。*陈统奎：《“奏折派”：政府参事那些事》， 《人民文摘》2012年第4期。“上海奏折派参事”——这种“直通车”式的政策设计为构建有中国特色的政策顾问或咨询体系提供了思路，是一种可供其他省市借鉴的制度安排。所以，从历史和现实两个维度看过去，中国都具备构建政策顾问或咨询体系的土壤，内参模式已经成为中国公共政策议程设置的常态。*王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。

构建中国政策顾问或咨询体系的可行性进路。根据德洛尔的政策顾问理论，要构建中国的政策顾问体系，要有结构与功能两方面的考虑。从结构上看，中国的政策咨询体系决非是单一的结构，单一的直通车式的参事结构，不足以满足政策咨询体系构建的原则。在结构上，至少应构建包括从官方与非官方，从体制内到体制外的政策研究组织，以及从低到高不同层级的参事结构等构成的政策咨询网络。从功能上看，我们应重新界定“政策顾问”的身份，无论个人还是机构，政策顾问已不再是传统认识中的科学决策的供给者，在现代社会，政策顾问还应扮演着教育家、心理咨询师、道德牧师、朋友等多重的角色，我国的政策咨询体系，不仅应发挥顶级政策咨询系统的智力支持功能，更应注重发挥政策顾问“综合”的角色与功能。根据德洛尔政策顾问与统治者之间的冲突理论，某些分析框架同样适用于中国的实际情况。例如，在构建中国特色的政策咨询体系进程中，我们要深刻体察政策顾问与统治者关系互动中潜在的矛盾与冲突。如政策顾问面对的忠诚分裂问题，即政策顾问到底是谁的代理人？最常见的冲突表现就是政策顾问的理性经济人属性与公共利益意象之间的冲突，这也提出了一个问题，即政策顾问要有能力确保政策咨询的可靠性，首先要具备无私利性。在赋予其广泛的自主权的同时，还要加强对政策顾问咨询责任的监管与决策风险的担当；另外，德洛尔关于完善政策顾问的要件，确定政策顾问的规模与服务期限，在面临动荡和生死攸关的抉择时提高政策顾问辅助决策者制定政策的质量，以更有效的“输入方式”加深并拓宽统治者的见解和知识并提升其执政能力等等，都为我国政策咨询体系的架构提供了借鉴的思路。

[责任编辑：李春明]

YehezkelDror’sAdviserTheoryandItsImplicationsfortheConstructionofChina’sPolicyConsultationSystem

ZHOU Hong ZHANG Han

(Law School, Shandong University at Weihai, Weihai 264209, P.R.China; School of History and Culture, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

advisers; ruler; advisory systems; plight; principle for redesign

周红，山东大学(威海)法学院讲师，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生(威海 264209)；张涵，山东大学历史文化学院博士后流动站研究人员，博士(济南 250100)。