我国合同能源管理制度创新机制研究

赵爽，赵玲

（西南政法大学，重庆401120）

我国合同能源管理制度创新机制研究

赵爽，赵玲

（西南政法大学，重庆401120）

节能减排是建设“环境友好型、资源节约型”社会进程中的核心问题之一。相对于“控制、命令”型的政府主导的节能模式，运用市场化机制促进节能的合同能源管理模式具有其独特的资源配置优势。我国合同能源管理近年来虽有较大的发展，但在信用体系建设、融资平台建设、能效评估体制和政府采购制度等诸多方面存在改进空间。

节约能源；市场化机制；合同能源管理；“两型”社会

合同能源管理（EnergyPerformanceContracting简称EPC）是指服务公司和用能单位以契约形式约定节能项目节能目标，节能服务公司（Energy Services Company简称ESCO)提供节能项目用能状况诊断、设计、融资、改造、施工、设备安装、调试、运行管理、节能量测量和验证等服务并保证节能量或节能率，用能单位保证以节能效益支付项目投资和合理利润的能源效率改进服务机制。[1]合同能源管理产生的背景要追溯到20世纪70年代爆发的石油能源危机。[2]石油能源危机使得能源成本和费用大幅度提高，为减少能源的使用量，降低能源费用，这种基于市场机制促进节能的合同能源管理模式在美国诞生，[3]其后在其他发达国家普遍推行。欧美等发达国家节能产业的迅速发展为其带来了巨大的环境效益和经济收益。

1 合同能源管理模式是运用市场手段促进节能的优选机制

碳基能源生产和消费引起的能源外部不经济性是环境问题和气候变化的重要起因。能源生态外部不经济性客观存在：在以石油、煤炭为主的碳基能源的生产、使用过程中，能源的生产者、使用者等特定群体为获取其自身利益，没有全部承担他们的行动所引起的生态成本和经济成本，此即能源外部不经济性。[4]所谓能源生态外部不经济性的内部化，就是使能源生产者或消费者产生的生态外部成本进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担。能源生态外部性的内部化可采用命令控制手段或经济刺激手段：前者是建立在能源环境质量标准制度基础之上的，由政府以非市场的管制途径对能源资源利用的直接干预，是传统的、占主导地位的能源环境管理手段。这种以管制为主的手段直接对活动者的行为进行控制，其优点是在保障能源环境质量标准的贯彻执行方面具有较大的确定性，并构成能源、经济、环境协调发展的基本制度基础，缺点则在于存在缺乏效率和灵活性等局限。[5]合同能源管理相较于前者，是一种符合能源环境成本内部化要求的、能够更灵活高效地实现能源资源有效利用、适应社会经济可持续发展的市场化优选机制。

将市场机制引入节能法律制度就是要在节能立法中体现能源使用成本的概念，从而带来更好的节能效益。节能成本内部化要求在经济活动中将节能外部成本进行估价，并将它们内化到生产和消费商品与服务的成本当中，从而体现能源的稀缺性，消除其外部性。因为企业作为市场经济的主体，是典型的理性经济人，以追求自身利益最大化为根本目标，它们不会主动接受任何增加自己经营成本或损害自身利益的行为。即使是政府强制企业节能，也仅仅是带来一时的服从和表面的改变，而不会使其产生内在的节能动力。合同能源管理模式作为运用市场手段促进节能的服务机制，具有节能客户零投资零风险、节能服务有节能服务公司专业保障、树立节能客户企业社会责任和环境责任承担的良好形象进而提升企业竞争力等诸多优势和特点，[6]有利于实现合同能源管理项目参与者的多方共赢，在一些发达国家已经发展成为一种可以带来巨大收益的新兴节能产业。

2 我国合同能源管理的发展现状与存在的主要问题

我国的合同能源管理起步相对较晚，总的来说，十余年来长期的示范、引导和推广，已使节能服务产业迅速发展，专业化的节能服务公司不断增多，服务范围已扩展到工业、建筑、交通、公共机构等多个领域，相关从业人员也有大幅增长，对推动节能改造、减少能源消耗、增加社会就业发挥了积极作用。但与国际情况相比较，我国合同能源管理制度的发展仍然不足，合同能源管理模式的推进仍然面临现实障碍。目前仍存在以下主要问题：

2.1 现有合同能源管理制度下仍有投资成本高、融资不够通畅的问题

合同能源管理以节能项目的节能效益作为参与方的投资回报，但前期的投入成本高，融资渠道也不顺畅，使得融资问题仍是合同能源管理的一大难题。合同能源管理类型包括“节能效益分享型”、“节能量保证型”、“能源费用托管型”以及包含两种以上合同类型的混合型等，其中最主要的两种类型是“节能效益分享型”与“节能量保证型”。[7]然而这些类型都需要节能服务公司先期大量的资金投入和后期的运作维护，而节能效益则在后期体现。一个合同能源管理项目从评估到收回成本短则需要3～5年，长则耗时10年以上，推进的过程中一旦资金周转紧张，不但会使合同能源管理项目难以推进，且有可能导致节能服务公司面临破产的境地。尽管2010年6月财政部、国家发改委联合印发了《关于印发合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法的通知》，支持节能服务公司采取合同能源管理方式在工业、建筑、交通等领域以及公共机构实行节能改造，但该奖励办法主要是针对适用“节能效益分享型”和煤炭节约型，且受奖励对象为大型节能服务公司。所以，就目前来看，多数节能服务公司和节能项目只能收到少量的政府节能补助资金，并面临节能项目收益不稳定和其他潜在的风险，同时由于其未在金融系统中建立信贷信誉，节能项目的未来收益也不确定，难以形成通常的建设项目抵押物，这些节能服务公司也难以得到银行等金融机构的融资。

2.2 现有合同能源管理机制仍存在信用缺失、信用体系建设不完善的问题

节能服务公司和用能单位之间的信用缺失，信用体系不完善，也是阻碍合同能源管理更加广泛推进的原因。合同能源管理模式的应用能带来显著的经济和生态效益，但是，这种模式通常需要另一方的前期投资，且项目实施周期长，这样的市场机制是建立在双方信任的基础之上，可以说节能服务公司和用能单位之间的信用体系构建是广泛推行合同能源管理的基础之一。在实践中，存在客户违约的问题，节能服务公司进行了大量的技术改造和设备投资之后，用能单位违约，不少节能服务公司的坏账率超过50%。[8]虽然节能服务公司作为市场主体，一个理性的经济人会尽力规避风险，但由于合同能源管理的特殊性，承担的投入成本高，而在客户违约后，又缺乏与这种市场机制相配套的惩罚措施，违约成本较低，常常使节能服务公司的信用大打折扣。

2.3 现有合同能源管理机制第三方节能效益评估认证机制缺乏

节能效益是节能服务公司和用能单位分享节能收益的前提和有效保障，但是如何确定节能项目实施后得到的节能效益，却是阻碍合同能源管理发展的一大难题。由于合同能源管理中节能项目的节能效益不是把节能项目实施前的花费与实施节能项目后的花费简单地加减，而是要采用一系列计算标准，即考虑社会环境及能源成本的价格变动等多种因素。但我国又缺少独立的第三方评估机制对节能效益进行评估，所以节能服务公司和用能单位对节能项目实施后取得的节能效益的认定难以达成一致，缺乏有效的评估结果作为双方分享节能效益的依据，影响合同能源管理的效果认定及节能服务公司和用能单位相互的信任，也对节能服务公司的信用累积产生负面效应，阻碍合同能源管理这种市场机制的有效发展。

2.4 现有合同能源管理机制仍存在政府采购制度障碍

地方财政支出制度与政府作为客户参与合同能源管理的的不匹配，也在一定程度上制约了合同能源管理模式的推广运用。政府作为最大的消费者，政府采购的总额一般占到国内生产总值的10%左右，其消费倾向对市场有重要的示范作用，[9]所以政府作为客户参与合同能源管理，将对节能产生重大的促进作用。但是，在现行的预算和财务管理制度下，若公共机构作为客户，节能服务公司不能与公共机构分享节能效益，因为公共机构的支出是实报实销或者经过预算安排的。此外，政府的采购理念也在一定程度上阻碍了合同能源管理的发展。欧美国家在采购时常常采用产品的生命周期成本测算机制，即把购买产品的费用和后期使用费用相加再进行分摊，产品的前期购买成本高于市场上其他同类产品，但所有运营成本相分摊，更有节能优势。我国的政府采购中由于采购和运营是脱节的，各采购机关在作出采购决定的时候，很少考虑产品的生命周期，一些产品是初次购买成本低，但是后期运营成本高，对资源和环境的影响也较大。节能服务公司采购的设备通常具有前期购买成本高、后期运营成本低的特点，通常得不到采购机关的认同。

3 我国合同能源管理法制的完善路径

2010年4月2日国务院办公厅转发国家发改委等部门《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》，2010年6月财政部、国家发改委联合印发了《关于印发合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法的通知》，2010年8月9日国家标准化管理委员会发布《合同能源管理技术通则》。短短数月之内如此密集的合同能源管理相关法律文件的出台，彰显出当前政府大力发展、规范合同能源管理促进节能减排的决心，然而，如何破解合同能源管理一直存在的信用缺失、融资困难、缺乏能效评估体制、政府采购制度等难题，为合同能源管理的发展进一步消除障碍，还需要对于相关制度创新进行进一步深入的思考。

3.1 通过法律规范构建第三方认证机制以加强节能服务信用体系建设

在合同能源管理的发展进程中，节能服务公司和用能单位关于节能量的冲突是影响合同能源管理推进的关键因素，节能量的确定直接决定了节能服务公司和用能单位分享节能效益的比例。在合同能源管理技术通则中鼓励节能服务公司和用能单位委托双方认可的第三方机构，作为合同的丙方进行监督审核，从合同能源管理的长远发展来看，需要权威的第三方机构对节能量进行最终评估。而第三方认证机构可以借鉴会计师事务所的模式，在承担一定的风险的同时获得相应的收益。应加强对鉴定机构或认证机构的法律责任的监督：如果让合同能源管理的第三方认证机构规制对自己的认证业务承担一定比例的风险，作为丙方参与合同能源管理项目的认证，可以保持其公信力。第三方认证机构必需具备综合性的专业水平，参照国家规定的节能量技术标准进行认证。第三方认证机制的建立，不仅可以解决节能量评估中节能服务公司和用能单位的核心冲突问题，为节能服务公司建立一个真实的业务形象，还对节能服务项目的投融资起到重要作用。

3.2 构建规范的合同能源管理项目投融资交易平台

搭建投融资交易平台可以从很大程度上缓解合同能源管理项目的融资难问题，为合同能源管理提供发展平台，营造诚信的环境，并有针对性地帮助节能服务企业建立防范风险的市场机制；鼓励金融机构、风险投资机构、专项基金进入节能服务领域，为合同能源管理搭建更为广阔的融资交易平台。[10]北京环交所和EMCA(节能产业委员会)推出的全球首个中国合同投融资交易平台，是合同能源管理发展上的一次重要推进，通过这个投融资交易平台可以使社会资金流入节能领域。此平台通过金融创新，将节能服务公司未来项目的收益权进行转让，以获得合同能源管理项目所需要的流动资金。此外也应规范投融资交易平台的操作流程，并进一步改善和规范金融服务，鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新信贷产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。如2010年12月浦发银行推出的合同能源未来收益权质押融资产品，即是以“未来实现的收益”质押的方式向企业提供专项贷款，按照该项目未来收益的一定比例，提前将该项目未来的收益以贷款的形式发放给企业。相关投融资创新解决了前期一次性投入较大、项目收益回笼期限较长而遭遇的资金周转问题，受到了合同能源管理各方的高度认可，应在时机成熟时将这些创新以固定的制度加以明确和规范。

3.3 规范化建立合同能源管理促进的中央和地方专项基金制度

2010年4月国务院办公厅发布的《关于加快推进合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》，明确将合同能源管理项目纳入中央预算内投资和中央节能减排专项资金的资助范围，并鼓励有条件的地方政府安排相应资金，支持和引导合同能源管理项目的发展。可考虑由中央统筹、地方政府因地制宜，明列可行性相对较高的节能项目或企业，用专项基金进行补贴、奖励、贴息、融资担保等，支持节能服务公司和用能单位进行合同能源管理项目改造。2010年8月31日，国家发改委财政部正式公布了首批节能服务公司备案名单，进入备案名单的节能服务公司采用分享型合同能源管理为用能单位每节约1吨标准煤，即可至少获得来自中央和地方的300元财政补贴，在绿色信贷资金的支持下，为用能单位的节能项目提供项目投资，形成能效诊断、审计评估、项目设计、投资改造、在线监测、能源托管等单项与多项一条龙合同能源管理节能服务，通过与用户分享项目实施后产生的节能效益来盈利和发展。专项基金进行补贴、奖励的合同能源管理项目和进入节能服务公司备案名单的企业，都应通过规范的制度建立起规范的标准和评选机制，才能保障这样的尝试最终形成可持续的长效机制。

3.4 通过制度建设将合同能源管理项目长期、规范地纳入政府采购体制

政府部门及公共机构是能源消耗的大户，使用能耗低的产品是其义务和责任。政府部门及公共机构以政府采购的方式采购合同能源管理节能服务项目，并将在合同能源管理项目中取得的节能实效通过政府信息公开，会对社会产生引导作用，因此将合同能源管理项目纳入政府采购对节能服务产业的发展有重大意义。我国的《政府采购法》第9条已将环境保护作为政府采购的一个政策目标，我国2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》第16条也规定：各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品，但原有相关立法过于原则和笼统。应通过配套法律法规的制度建设，将《政府采购法》、《清洁生产促进法》原来关于政府采购政策原则性的规定阶段转化成具体的、可操作性的法律规范。对相关政策功能涉及到的重要概念的内涵与外延加以具体规定和准确界定。可考虑制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和发布进行明确规定。通过将合同能源管理项目长期、规范地纳入政府采购体制，以强大的示范效应助推“两型”社会目标的实现。

[1]国家质量监督检验检疫总局，国家标准化管理委员会.GB/T 24915-2010合同能源管理技术通则[S].

[2]续振艳，郭汉丁，任邵明.国内外合同能源管理理论与实践研究综述[J].建筑经济，2008(12)：100-103.

[3]许艳，李岩.合同能源管理模式的中美比较研究[J].环境科学与管理，2009(8)：1-4,8.

[4]赵爽.能源法律制度生态化研究[M].北京：法律出版社，2010：49.

[5]赵爽.能源法律制度生态化研究[D].重庆：西南政法大学，2009.

[6]韩兴旺，闫飞飞.论能源管理合同的性质[J].法制与社会，2007(9)：220.

[7]李玉静，胡振一.我国合同能源管理融资模式[J].合作经济与科技，2009(24)：71-72.

[8]张仕廉，蔡贺年，朴国峰.合同能源管理项目信用缺失及对策研究[J].建筑经济，2009(1)：55-58.

[9]李挚萍.经济法的生态化[M].北京：法律出版社，2003：195.

[10]戚伟，刘壮.合同能源管理推广应用中的主要问题及对策[J].经济视角：下，2009（07）：60-63.

Innovation on the Legal Mechanism of Energy Performance Contracting in China

Zhao Shuang,Zhao Ling
(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Energy-saving and emission-reduction is one of the key issues in the process of building“Resource-economical and environmental-friendly society”.Compared with the“control and command”mode under the government to save the energy,energy performance contracting under market mechanism has its distinctive advantage on the resources allocation.Yet energy performance contracting has a great development in China,it can be improved in the credit,financing,estimation and government purchases.

energy conservation;market mechanism;energy performance contracting;“two-oriented”society

D923.6

A

1008-813X（2012）04-0033-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.010

2012-05-18

教育部青年项目《能源变革与法律制度创新研究》（09YJC820096）和国家社科基金西部项目《能源生态安全的法治构建研究》（09XFX015）的阶段性研究成果

赵爽（1973-），女，白族，云南鹤庆人，西南政法大学环境资源法学博士，西南政法大学经济法学院副教授，硕士生导师，主要研究环境资源法。