中国自然保护区管理面临的问题及对策选择

王连龙

（中国环境管理干部学院，河北秦皇岛066004）

中国自然保护区管理面临的问题及对策选择

王连龙

（中国环境管理干部学院，河北秦皇岛066004）

中国已经初步形成了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区网络。但自然保护区管理面临一系列问题,如管理体制本身的弊端，资金缺乏，基础设施落后、缺乏，科研工作相当薄弱等，需要采取改革管理体制、加强参与式管理、扶持社区经济发展、加强保护区建设项目的环境监管、保障保护区资金投入等措施，促进保护区的可持续发展。

自然保护区；管理；参与式管理；生物多样性

建立自然保护区是生物多样性就地保护的主要措施，已经成为保护典型生态系统、拯救珍稀濒危野生动植物最有效的手段，是保护自然资源和自然环境、维护生态环境、促进经济社会可持续发展、构建和谐社会的重要基础。

1 中国自然保护区现状

1956年10月在广东省肇庆市建立了由中国科学院华南植物研究所管理的以保护森林植被为主要功能的鼎湖山自然保护区，该保护区被认定为中国的第一个自然保护区。此后经过50多年的曲折发展，我国自然保护区已经初步形成了布局较为合理、类型较为齐全的网络，形成了环境保护部门综合管理与相关资源主管部门分类专业管理相结合的体制。

截至2010年12月，我国共有各级各类自然保护区2588个，总面积达1.4944亿hm2，约占陆地国土面积的14.9%。中国已经有长白山、卧龙、武夷山、神农架等28个自然保护区被批准为世界人与生物圈保护区网络成员。

图1 1978-2010年中国保护区发展态势

从地理分布上看，总体上西密东疏，聚集性分布，保护区面积大于10万hm2的自然保护区数量小于全国自然保护区总数的6%，但面积却为全国自然保护区的80%，主要分布在青海、西藏、甘肃、新疆等省区。

从数量上看，林业部门分管的保护区占全国保护区总数的68%，环保部门分管的保护区占全国保护区总数的13%。

2 中国自然保护区管理面临的问题

由于历史、经济和法律等方面的原因，中国的自然保护区管理面临一系列问题，主要有以下几点：

2.1 管理体制本身的问题

中国自然保护区现行的管理体制是综合管理与分部门管理、分类型和分级管理相结合，这种独特的管理体制源于中国国家政体与自然资源管理系统，并受到计划经济体制影响。中国的保护区分别由7个部门管理，每个部门都有自己的管理体制和经费来源，出于利益的考虑，各部门均积极建设与发展隶属于本部门的保护区，有的甚至与现行的分级分类管理体制相悖，比如属于湿地的湖南省东洞庭湖自然保护区应由农业部门管辖，而实际却置于林业部门的管辖之下。

综合管理部门本应该会同相关主管部门编制各级自然保护区发展规划，但一直未取得进展，结果重复建设，各自为政。综合管理部门一方面缺乏有效的管理措施，又没有有效的管理手段，另一方面又建立和管理具体的保护区，使综合管理缺乏科学性和公正性[1]。

我国绝大部分自然保护区的管理机构属于事业单位性质，但由于日常经费没有制度上的保障，大多数自然保护区不得不走上自养之路，管理与经营混于一体，导致了保护区管理机构主要职能的偏离。[2]例如：安徽省自然保护区管理机构以事业单位为主，而几乎所有的自然保护区都建立起了保护与经营混为一体的运行机制。一方面，他们执行国家相关法规来管理和保护自然保护区的资源；另一方面，他们对自然保护区的资源加以利用和经营。这种体制上的混乱势必会造成管理上的混乱。[3]

2.2 保护与开发的冲突、权属冲突日益突出，与周边社区不和谐

目前我国自然保护区总面积占陆地国土面积的15%左右，大多保护区地处“老少边穷”地区，由于其落后的交通和经济环境，保护了大量的生物多样性。又因其所处“老少边穷”地区，各级地方政府普遍存在着重经济开发而忽视自然保护区的现象。如在自然保护区核心区开展旅游，甚至不惜对自然保护区进行功能区划调整。全国已建立的国家级自然保护区因建设项目而调整范围或功能区划的达40多个。如重庆市为了建设小南海水电站，长江上游珍稀鱼类国家级自然保护区的范围一调再调。

保护区周边社区指地理位置毗邻保护区，在生产和生活上受制于自然保护区各类资源的社会群体，一般对资源的利用方式比较粗放。自然资源是生物多样性存在的基础和条件，也是社会可持续发展的基础，而人类的经济活动对自然资源的利用起主导作用。社区居民对自然保护区资源的利用有着历史沿革性和客观要求，但是我国大部分保护区是最近20年才建立起来的。建立保护区时土地林地大多已经划归集体，所以边界、权属冲突必然成为保护区与社区常见的纠纷。权佳等[4]调查了535个自然保护区，结果显示,仅有5.98%的保护区社区居民可以经常参与保护区的管理决策，并能影响保护区的决策,7.29%的保护区有社区共管的相应机构。

2.3 基础设施落后或缺乏，科研工作相当薄弱

由于我国自然保护区建设一直遵循“抢救式保护，先划后建，逐步完善”的原则，大部分保护区基础设施严重滞后甚至缺乏，一部分市县级自然保护区仅存在于纸上和文件中，无管理机构，无人员，无土地权属，甚至连边界范围也未划定。基础设施方面只有9.72%的保护区满足保护需要。保护区管理人员中专业技术人员所占比例普遍很低，大多自然保护区未进行本底调查或者调查不足，这些都严重制约着自然保护区管理水平的提高。只有12.34%的保护区制定了总体规划，12.52%的保护区与外部科研机构建立了长期合作，9.72%的保护区建立了良好的监测和评价体系。[4]

2.4 资金短缺

按照我国现行的管理体制，国家级自然保护区由省级相关部门管理，省级自然保护区由市级相关部门管理。而大部分保护区位于经济不发达区域，地方政府很难保证对保护区的资金投入。资金短缺在很大程度上限制了保护区各项工作的开展。

3 对策选择

中国自然保护区的进一步发展面临着诸多亟待研究和解决的问题，鉴于此，提出以下对策建议：

3.1 调整管理体制

建议环境保护部门逐步退出具体的自然保护区管理，只负责自然保护区总体规划等综合管理的职能。国家级自然保护区由国务院相关行政部门直接管理，改变目前由地方管理的模式。地方级别保护区由相应级别行政部门主管。明确保护区的性质，禁止一个保护区存在多个属性[1]（比如有的保护区内有森林公园、风景名胜区等）现象的存在。

3.2 调整保护区结构和空间布局，开展保护区本底调查

在“抢救式”的建立阶段，很多保护区不是建立在科学调查与规划的基础上的，对于其面积、功能区划应予以调整，特别是那些特大型的保护区，一味求大只能造成更多的建而不管，导致自然保护区内违规资源开发活动屡禁不止。在类型上，将河湖、海洋和草原生态系统及地质遗迹、小种群物种的保护作为新建自然保护区的重点[6]，在地理上，优先考虑在中、东部建立小型保护区，分阶段、分区域逐步查清各种级别、各种类型自然保护区的本底信息，为科学决策提供基础资料。

3.3 加强涉及自然保护区建设项目的环境管理

根据1994年国务院颁布的《自然保护区条例》的规定，在自然保护区核心区和缓冲区内任何形式的开发建设活动是被禁止的，经批准下列项目可在实验区进行建设：国家基础交通建设工程、清洁能源和水利工程、种植业和养殖业、生态旅游、促进当地社区经济社区发展且无污染的项目，其他项目一律不准进入保护区。[7]

3.4 提高社区参与程度，扶持社区经济发展

保护与发展的基本矛盾不能依靠强制性保护去协调和解决，所以应实施社区参与的形式，在保护区管理机构中设立社区管理科室负责社区共管的相关事宜。重视社区的发展要求；注重采用经济奖励、技术培训和直接投资等方法，促进当地社区参与自然保护区的管理；了解社区经济发展的机会和潜力，采取多种形式帮助社区，使其成为生物多样性保护的共同受益者。

3.5 加大和保证资金投入

将自然保护区建设与发展纳入国民经济和社会发展计划，按分级原则纳入同级政府财政预算。加大对自然保护区所在地财政转移的支付力度，保证不会因自然保护区的建立而影响当地的社会经济发展和居民生活水平。参照森林生态补偿基金的模式，建立草原、海洋、湿地等重要区域的生态补偿基金，专门用于保护区的保护管理[6]。逐步建立起以当地政府投入为主、自然保护区自筹和国内外捐助相结合的投入机制。

4 结论

尽管中国的自然保护区管理面临一系列的问题与挑战，但是通过政府、社会、保护区管理机构的不懈努力与创新，一定能规划组织好自然资源的物质和技术基础，把保护区的人、财、物诸因素有效地结合起来，不断提高生态、社会和经济三大效益，促进保护区的可持续发展，对中国乃至世界的生物多样性保护作出更大的贡献。

[1]国家林业局野生动植物保护司，国家林业局政策法规司.中国自然保护区立法研究[M].北京：中国林业出版社，2007.

[2]张永信，郝明亮，于海东.浅析自然保护区管理现状及可持续发展建议[J].河北林业科技，2011（1）：60-62.

[3]王晓辉，刘慧，葛菁.安徽省自然保护区建设发展存在问题及对策建议[J].安徽大学学报：自然科学版，2011，35(4)：92-96.

[4]权佳，欧阳志云，徐卫华，等.中国自然保护区管理有效性的现状评价与对策[J].应用生态学报，2009，20(7)：1739-1746.

[5]余久华，吴丽芳.我国自然保护区管理存在的问题与对策建议[J].生态学杂志，2003，22(4)：111-115.

[6]王智，柏成寿，徐网谷，等.我国自然保护区建设管理现状及挑战[J].环境保护，2011(4)：18-20.

[7]蒋明康,贺昭和.涉及自然保护区建设项目的环境管理[J].生态与农村环境学报,2009，25(1)：101-105.

M anagement Problem s of Natural Reserves in China and Its Countermeasures

Wang Lianlong
(Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066004,China)

Nature reserve network with reasonable layout and entire type has initially formed in China.But nature reserve management is facing a series of problems,such as malpractice of the management system,lack of money,backwardness or shortage of the infrastructures,weak research and so on.In order to solve the problems,some suggestions including reforming the management system,enhancing the participatory management,supporting community economic development,strengthening the environment supervision in project construction in natural reserves,guaranteeing fund investment,etc have been raised up to promote the sustainable development of natural reserves.

natural reserve;management;participatory management;biodiversity

X36

A

1008-813X（2012）04-0019-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.006

2012-03-30

王连龙（1978-），男，湖北荆州人，毕业于北京师范大学生态学专业，硕士研究生，讲师，主要从事生态保护与生态经济的教学与研究工作。