浅析基层环境监管体制的完善

何志颖，刘艳，高倩媛

（商丘市环境监测站，河南商丘476000）

浅析基层环境监管体制的完善

何志颖，刘艳，高倩媛

（商丘市环境监测站，河南商丘476000）

目前我国基层环境监管体制中仍存在环境法律体系尚不完备、环境监管体制不健全、环境监管制度不严密和环境监管执行力不足等问题，因此，完善环境法律法规体系、健全环境监管体制、落实环境保护基本制度、提高环境监管执行力、形成健全的基层环境监管机制势在必行。

基层；环境监管；体制；现状；完善

1 问题的提出

随着经济的快速发展，环境问题与经济社会发展的矛盾日益突出。环境突发事件层出不穷，环境安全隐患比比皆是，环境问题已经成为影响我国人民生活与生存的重大问题，也是影响和谐社会构建的重要因素，因此，环境问题愈来愈成为全社会乃至全球关注的焦点。

近几年来，我国先后实施了一系列环境管理政策，对环境污染采取了强有力的防范措施，加大了环境监管力度，我国的环境监管体制也在实践中得到不断的完善。伴随着生态环境领域各项政策及措施的相继实施，各地的环境保护也陆续进入了不同的发展阶段。从20世纪70年代以来，我国基层环境监管制度在十几年的不断探索中得到极大的改进，并取得了阶段性成果。但是，随着经济社会的快速发展，环境问题变得越来越复杂和严峻。虽然各级政府对环境监管力度不断加大，但仍然存在着诸多隐患和不合理之处，如公众的环保参与意识不够、环境法律法规不完善、基层环境监管机制不健全等。在目前的环境监管工作中，工作重点在基层，难点也在基层。基层环境监管工作承担着承上启下的职能，是构建和完善环境监管体制的基石[1]。针对基层环境监管体制中存在的问题，必须要对其进行完善，形成健全的基层环境监管机制已势在必行。

2 基层环境监管体制的现状分析

2.1 环境法律体系尚不完备

第一，在各部门中，关于环境保护的法律法规是最多的，但是有很多缺少效力。如《环境保护法》作为环境保护法规的母法，对环境监管主体的职责划分不够明晰，导致统一监管部门与分管部门之间、分管部门彼此之间责任不明，职能交叉、缺位、错位现象屡见不鲜。第二，在很多重要方面存在立法空白。一是缺少如关于土壤污染、化学药品管理、生物安全、遗传资源保护等方面的法律法规；二是缺少一部专门制约地方政府行为的法律；三是没有相关的环境民事赔偿法律法规，很多弱势群体在受到环境污染的伤害后无法得到应有的补偿；四是环境事故要求社会保险赔偿的法律法规的缺失，导致一些重大环境事故的后续赔偿没有经费来源，只能由国家负担或由遭受伤害的群众自己承担。第三，环境法律法规配套政策常常滞后，由于环境法律的条例、规章和政策的制定相对迟缓，很多现有环境管理制度其实已经不适应当前的需要，导致环境监管工作缺少法律依据，严重影响了环境监管的执法行为。

2.2 环境监管体制不健全

目前，我国实行的仍然是分级负责的环境监管体制，中央政府和地方政府有各自的管理权责。在这样的环境监管体制下，基层环保部门监管职能的发挥受到了很大程度的限制。首先，作为环境保护主要执行者的地方环保机构仅仅是地方政府的一个职能部门，当经济建设和环境保护发生冲突时，它的执法目的和执法行为只能服从于经济建设。其次，地方环保机构的行政权、财政权和人事权都不能独立于地方政府，在环境监管中自然受到当地政府的制约。地方政府受政绩考核的利益驱使，往往会选择追求GDP增长，在这种情况下，地方环保局经常无法正常履行部门职责[2]。最后，由于现行法律法规规定地方环保机构只有罚款权，其他如责令限期治理、吊销许可证、责令关闭等处罚必须得到当地政府的批准。另外，环境管理部门的权限分割现象严重，部门之间由于利益冲突导致信息分散，基层环保部门的监督执法在地方政府和其他职能部门的制约下难以有效实施[3]。

2.3 环境监管制度不严密

自1979年《环境保护法(试行)》制定以来，已经先后颁布了20多个环保方面的法律法规，逐步形成了较为完善的法律制度体系。在环境监管方面取得了很好的成效，但也有一些不尽人意的方面。在环境影响评价制度的实施中，地方政府往往出于对当地经济利益的考虑，放宽环境影响评价的门槛，只作形式上的评价甚至根本不评价，最终导致环境质量下降，环境问题频出[4]。许可证制度的规定由于没有具体的实施步骤，从而缺乏一定的可操作性。在实践中，很多企业在排放污染物之前根本不会向当地的环保机构提出排放申请，而是在排放之后才去环保机构申请登记。从某种意义上来说，我国排污许可证制度仅是一种事后的同意与确认，而不是事前的批准。没有在排放之前对排污指标进行详细的检测和审查，导致环保机构所确定的排放标准相对宽松。而且由于相关行政部门的工作效率极其低下，排污许可证经常不能准时发放。然而，生产还要继续，排污也要继续，因此排污许可证在实践中根本不具有权威性。同时，由于缺乏高效的信息公开机制，对排污的信息质量也就很难进行监管。

2.4 环境监管执行力不足

相对于环境监管职责来讲，地方政府的监管资源非常贫乏，主要表现在以下几个方面：一是环境监管机构不健全。根据行政处罚法的规定，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政管理机关负责实施，这无形之中对基层环境监管工作的权威性和有效性有了很大的影响。另外，这样的管理体制很显然会使基层环保机构的环境监管工作受到一些行政干预的影响而难以有效展开，造成执法力度不够，执法效果不佳。二是经费短缺，没有保障。由于排污费的足额征收很难到位，因此基层环境监管部门的业务资金会大大减少，而且难以保证资金来源。加之有些地方财政困难，无法满足环保机构的业务经费需求，用于环境监管工作的经费更是寥寥无几。很多基层环保机构甚至连最基本的执法设备都不具备，执法条件极为艰苦。除了少数经济发达的地区之外，基层环保机构的工作人员普遍不足，往往出现一人身兼数职的情况，以致许多环境执法工作无法开展。同时基层环保队伍中环境监管人员的专业素质参差不齐，难以保证基层环境监管工作的有效实施。

3 完善基层环境监管体制的对策和建议

3.1 完善环境法律法规体系

第一，加强地方环境监管的立法研究。借鉴国外先进国家的环境立法经验，立足于我国国情，根据经济社会发展的特点，制定具有一定操作性的环境保护方面的法律法规，完善区域环境法规体系。第二，制定环境基本法。把环境基本法的调整范围定位于调整企业环境行为和政府影响环境的行为；在管理体制上，明确环境保护部派出机构的法律责任和法律地位；在制度选择上，制定地方政府对环境保护的负责制，增加利用市场机制促进企业环境友好行为的制度，完善公众参与制度。第三，继续完善调整企业环境行为法律规范的同时，加快建立、健全规范政府行为的法律规范[5]。我国现行环境法律法规体系对地方政府的角色定位和权利职责规定不明，地方政府环保工作的角色缺失和职责越位现象时有发生。要完善相关法律制度，对于在环境保护方面工作不尽责的地方政府一定要制定一套行之有效的处罚措施。

3.2 健全环境监管体制

环境监管体制的健全是严格环境监管、加强环境执法的前提和基础。首先，要改革政府监管模式，引导环境中介组织的良性发展，将一些政府不好做、不能做的监管职责交给各类环保组织来完成，提高环境管理效能。一是环保组织非常关注环境的变化，对环境的变化也非常敏感，由他们来承担环境的监管职责能够使环境免于遭受严重的破坏。二是可以避免政府既是“运动员”又是“裁判员”的状况。三是由于地方政府是地区发展的规划者和领导者，所以对环境的监管责任地方政府是责无旁贷的。地方政府一定要提升自身的环境保护理念，充分发挥地方政府在环境监管中的正确引导、有机协调和适度干预的职能。四是加强公众监督，强化地方政府环境监管职能的关键环节[6]，应从公众参与环境监管的方法、时机、过程、范围等方面入手，规范公众对环境监管的参与，将环境监管真正落到实处。五是建立垂直监管体系，削弱地方政府对于地方环保机构的掣肘，增强上级环保机构对下级环保机构的管理权限，下级环保机构的人事任免、财政经费等相关事务直接由上级环保机构负责。

3.3 落实环境保护基本制度

第一，环境影响评价制度的落实。一是在项目立项之初，环评单位就要介入。由于时间充裕，环评单位可以通过详细的现场勘查和实地调研来确定选址的合理性。二是要建立综合的评价体系。通过论证，提出对整个环境影响最小的实施方案以及综合防治污染的对策。三是加大管理力度，提升环评质量。第二，许可证制度的落实。许可证制度是环境管理的关键环节。许可证制度的实施，可以使环境监督和环境执法并入国家管理的统一轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围之内，使国家能够有效地进行环境监管[4]。在排污许可证制度中，企业如果不能确保自身的污染排放有据可查，那么就有可能在环保部门的核查中受到处罚，从而给企业进行科学排放的动力。第三，环境信息公开制度的落实。信息公开制度的实施能够使政府的环境监管措施更加有的放矢，使其纳入法制化的轨道。具体可以利用网络、电视、广播、报纸等媒体，通过公开审批程序、公布企业环境行为、公示建设项目、公布污染治理情况、举行“环评”听证等环节使信息覆盖到所有的需求者。

3.4 提高环境监管执行力

面对日益严重的环境污染问题，环境监管任务也日趋繁重。地方政府及环保部门要站在落实科学发展观和构建和谐社会的高度，遵照环境监管标准化的要求，加强环境监管机构建设，保证环境监管经费，重视环境监管人员的队伍建设。第一，针对环境监管实践中存在的体制问题，通过法律的规定来保障基层环境监管到位。在具体的环境监管工作中，制定一系列具有实用性和可操作性的规章制度。在环境监管责任划分方面，实行基层环境监管责任追究制。对于由于监管不力和失职造成的严重后果，一定要对基层环境监管部门的负责人予以责任追究，以保证基层环境监管工作顺利有效地实施。第二，地方政府应加大对基层环境监管机构的经费投入，确保工作人员享有充裕的办公费用，以解除环境监管人员的后顾之忧，使其更积极主动地投入到工作中。同时，各级环境保护行政主管部门也应拓宽渠道，加大对环境监管工作的投入。为监管工作人员配备必要的交通工具、监察设备等，以提高基层环境监管的工作效率。第三，加强环境监管人员的队伍建设。注重提高基层环境监管队伍的整体素质，加大对工作人员的培训力度，加强作风建设，提高执法效能，努力打造一支结构合理、素质优良的队伍，这也是做好环境监管工作的关键。

[1]林忠.关于基层环境监管体制的问题与对策[J].中国科技博览，2010（32）：461-462.

[2]钱翌，刘峥延.我国环境监管体系存在的问题及改善建议[J].青岛科技大学学报：社会科学版，2009，25（3）：84-88.

[3]宋国君，韩冬梅，王军霞.完善基层环境监管体制机制的思路[J].环境保护，2010（13）：17-19.

[4]赵静，段志辉.地方政府环境监管的失衡与平衡[J].行政与法，2011（1）：5-8.

[5]吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及制度构建[J].法商研究，2009（5）：139-145.

[6]赵静，段志辉.如何完善地方政府环境监管职责[J].党政论坛，2011（3）：35-37.

Analysis on the Perfection of the Basic-level Environmental Supervision System

He Zhiying,Liu Yan,Gao Qianyuan
(Shangqiu Environmental Monitoring Station,Shangqiu Henan 476000,China)

At present there are still a lot of problems in the basic-level environmental supervision system in our country,such as environmental legal system is not yet complete,environmental regulatory system does not sound,environmental regulatory system does not close,execution of environmental supervision is insufficient.So perfecting the system of environmental laws and regulations,improving the environmental monitoring system,implementing the basic system of environmental protection,improving environmental regulation implementation force and forming a sound basiclevel environmental monitoring systems are imperative.

basic-level；environmental supervision；system；present situation；perfection

X321

A

1008-813X（2012）04-0004-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.002

2012-03-29

何志颖（1976-），男，河南商丘人，毕业于河南商丘师范学院计算机专业，助理工程师，主要从事环境监管工作。