海洋监察事件类型判定方法研究

姜锡仁，赵玉慧，汤海荣

（1.国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033；2.国家海洋标准计量中心 天津 300112）

海洋监察事件类型判定方法研究

姜锡仁1，赵玉慧1，汤海荣2

（1.国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033；2.国家海洋标准计量中心 天津 300112）

文章从规范海洋执法统计工作及规范执法行为两个方面阐述了开展海洋执法监察事件判定研究工作的意义，提出了海洋执法监察事件主要类型，并对海洋执法监察事件类型判定和级别判定方法进行了阐述。

海洋；执法监察；类型；判定

海洋执法监察工作是海洋综合管理的保证，执法机关和执法队伍运用法律方法以强制手段调整海洋活动中的各种关系［1］，维持正常的海洋秩序，以实现维护国家海洋权益、合理开发利用海域资源、保护和保全海洋环境的管理目标。

海洋执法监察范围广泛，管理对象众多，涉及海域使用、海洋环境保护等众多类型的执法监察事件。对这些事件进行科学、合理、系统的分类与判定研究，确定事件分类规则和事件属性要求，对于规范执法行为、提高执法工作效率、准确开展执法统计工作，进而提高我国海洋行政执法工作能力具有重要作用。

1 开展海洋执法监察事件判定研究工作的意义

1.1 为海洋执法统计工作提供依据

自2001年，中国海监总队为全面掌握海监执法情况，开始启动了海洋执法统计工作。实行自大队、支队、省（自治区、直辖市）总队到海区总队和国家总队的四级报送体系［2］。目前执法统计报表中对于“发现违法行为”一栏的划分较为简单、笼统，而且缺乏判定依据，不能系统、全面地反映海监执法情况。因此，开展海洋执法监察事件分类判定研究工作，将为细化统计报表中的违法事件类型、判定违法程度、明确执法工作统计要素提供依据，对海洋执法统计数据的真实性和完整性起到保障作用。

1.2 规范和统一海洋执法监察行为

“依法行政”是开展执法工作的根本原则。海洋执法监察工作的依据是相关法律、法规、规章和规范性文件等，主要包括《中华人民共和国领海及毗连区法》等10余部法律法规和管理条例［3］。这些法律法规和条例之间存在着一定程度的交叉和重复问题，执法工作中需要同时考虑各个法律法规的相关规定。因此，对执法监察事件进行全面系统的梳理和分类，形成国家承认的规范性标准，将提高执法监察工作效率，规范和统一海洋执法监察行为，为探索实现规范、高效的新型海监执法模式提供有力的支撑。

2 海洋执法监察事件主要类型

根据事件涉及的海洋管理工作领域和层次关系，海洋执法监察事件类型采用四级分类体系，分为一级类、二级类、三级类和四级类。一级类分为海洋环境污染损害执法监察事件、海域使用执法监察事件、海岛保护执法监察事件、海底电缆管道铺设与保护执法监察事件、涉外海洋科学研究执法监察事件5个类型。二级类和三级类分别对上级类型进行细化。对于涉及范围较广，内容最为丰富的海洋环境污染损害执法监察事件细化为四级类，其余类型细化到二级类或三级类。

3 海洋执法监察事件判定

3.1 判定原则

海洋执法监察事件判定必须遵循以下3个原则。

（1）依法判定原则：依据相关法律、法规、规章判定海洋执法监察事件。

（2）公平、公正、合法、合理原则：海洋执法监察事件判定应以事实和科学为依据，判定过程中做到公平、公正、合法、合理。

（3）依法接受监督原则：重视当事人陈述、申辩、听证和复议权利，接受系统内监察和系统外监察。

3.2 类型判定

3.2.1 违法事实判定

海洋执法监察人员根据工作任务、举报线索或当事人的报告，进入事发现场进行调查。调查、询问违法事件发生的相关当事人，检查事故部位现状，查阅相关证明、资料和记录，分析判断事件发生的原因，确认违法事件影响的海域范围以及可能发展的趋势，事件发生后相关责任人采取的处理措施等情况。对检查、询问情况进行记录，并制作《现场笔录》和《询问笔录》，由相关人员签字，以确认违法事件的基本事实。调查过程中，应尊重嫌疑者违法事实申辩权利，并制作《陈述、申辩笔录》。

对违法事实可直接判定的，根据现场的情况进行描述记录并判定；对违法事实不能直接判定的，制作《鉴定委托书》，委托具有资质的相关技术单位进行现场勘察、采样分析和鉴定，并出具分析鉴定和评价报告。根据分析鉴定和评价结论，对违法事实做出判定。

3.2.2 海洋执法监察事件类型判定

对于某一事件，通过现场事实和分析鉴定评价报告，进行主要违法事件与次要违法事件划分，并进行归类。如某海底电缆管道铺设项目，违规进行了管道铺设，同时对海洋环境造成了极大损害。该事件主体活动为海底电缆管道铺设，事件类型应属海底电缆管道铺设与保护执法监察事件类型；但主体活动同时，对海洋环境造成损害，同时应列入海洋环境保护执法监察事件类型。

3.3 级别判定

3.3.1 通用级别判定因素

海洋执法监察事件级别分为重大事件、较大事件、一般事件和轻度事件4种级别。级别判定依据主要包括手续是否合法齐全、改变海域和海岛使用属性程度、生态环境损害程度等3个主要因素。另外，部分类型的海洋执法监察事件具备该类型所独特的级别判定要素。通用级别判定因素包括：手续是否合法齐全；改变海域和海岛使用属性程度；生态环境损害程度。

3.3.2 事件分级

3.3.2.1 海洋环境保护执法监察事件分级

海洋环境保护执法监察事件分为以下4个级别。

重大事件：未办理批准手续，造成严重生态环境损害事件，造成领海基点及其周围环境被侵蚀、淤积或者损害。

较大事件：未按批准内容开展活动，造成较大生态环境损害事件；未办理批准手续，造成一般生态环境损害事件。

一般事件：未按批准内容开展活动，造成一般生态环境损害事件；未办理批准手续，造成轻度海洋环境污染事件；环境保护设施未经批准，或擅自拆除、闲置，或未经同意随意更改；未在规定时间内进行环境影响后评价或者未按要求采取整改措施；海上爆破作业未经批准，或未按规定设置明显标志、信号，或未采取有效措施保护海洋资源；拒绝海洋行政主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料事件。

轻度事件：未按批准内容开展活动，造成轻度生态环境损害事件。

3.3.2.2 海域使用执法监察事件分级

海域使用执法监察事件分为以下4个级别。

重大事件：未办理批准手续，严重改变海域使用属性的事件。未办理批准手续，造成严重生态环境损害事件。

较大事件：未按批准内容开展活动，较大改变海域使用的属性事件；未办理批准手续，一般改变海域使用的属性事件；海洋资源违规采挖事件；未按批准内容开展活动，造成较大生态环境损害事件；未办理批准手续，造成一般生态环境损害事件。

一般事件：未按批准内容开展活动，一般改变海域使用属性的事件；未办理批准手续，轻度改变海域使用属性的事件；未按批准内容开展活动，造成一般生态环境损害事件；未办理批准手续，造成轻度海洋环境污染事件；海域使用权期满，未办理有关手续，继续使用海域的事件；海域使用权终止后，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的事件；不按期缴纳海域使用金，在期限内仍拒不缴纳的事件；禁渔区禁渔期内进行较大规模捕捞事件；拒绝海洋行政主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料事件。

轻度事件：未按批准内容开展活动，轻度改变海域使用属性的事件；未按批准内容开展活动，造成轻度生态环境损害事件；禁渔区禁渔期内违规捕捞事件。

3.3.2.3 海岛保护执法监察事件分级

海岛保护执法监察事件分为以下4个级别。

重大事件：未办理批准手续，严重改变海岛使用属性的事件；未办理批准手续，造成海岛周边海域严重生态环境损害事件。

较大事件：未按批准内容开展活动，较大改变海域使用的属性事件；未办理批准手续的一般改变海域使用属性的事件；未按批准内容开展活动，造成较大生态环境损害事件；未办理批准手续，造成一般生态环境损害事件；海岛资源违规采挖事件；损毁或者擅自移动领海基点标志事件；破坏、危害设置在海岛的军事设施事件；损毁、擅自移动设置在海岛的助航导航、测量、气象观测、海洋监测和地震监测等公益设施事件。

一般事件：未按批准内容开展活动，一般改变海岛使用属性的事件；未办理批准手续，轻度改变海岛使用属性的事件；未按批准内容开展活动，造成一般生态环境损害事件；未办理批准手续，造成轻度海洋环境污染事件；采挖或破坏珊瑚及珊瑚礁，或者砍伐海岛周边海域红树林事件；在无居民海岛采集生物、非生物样本事件；拒绝海洋主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料事件。

轻度事件：未按批准内容开展活动，轻度改变海域使用属性的事件；在无居民海岛进行生产、建设活动或者组织开展旅游活动。

3.3.2.4 海底电缆管道铺设与保护执法监察事件分级

海底电缆管道铺设与保护执法监察事件分为以下4个级别。

重大事件：未经批准，擅自进行海底电缆、管道铺设施工；未办理批准手续，造成海底电缆管道铺设周边海域严重生态环境损害的事件。

较大事件：未经批准，擅自对路由调查、勘测或铺设实施计划做出重大修改；未与所有者协商并报经主管机关批准，从事可能危及海底电缆、管道安全和使用效能的作业；未办理批准手续，造成海底电缆管道铺设周边海域较大生态环境损害的事件。

一般事件：海底电缆、管道的维修、改造、拆除和废弃，未按规定向海洋行政主管部门报告；拒绝海洋行政主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料事件；未办理批准手续，造成海底电缆管道铺设周边海域一般生态环境损害的事件。

轻度事件：海底电缆、管道铺设施工结束后，未将有关资料报主管机关备案；未办理批准手续，造成海底电缆管道铺设周边海域轻度生态环境损害的事件。

3.3.2.5 涉外海洋科学研究执法监察事件分级

涉外海洋科学研究执法监察事件分为以下3个级别。

重大事件：未经批准，擅自进入我国管辖海域从事海洋科学研究活动；未经批准，借军事活动名义，实际从事海洋科学研究活动，造成我国海域重要数据流失的违法事件；未办理批准手续，造成严重生态环境损害。

较大事件：未征得海洋行政主管部门同意，擅自对有关计划做出重大修改；未按批准内容开展活动，造成较大生态环境损害；未办理批准手续，造成一般生态环境损害；未经海洋行政主管部门及国务院其他有关部门同意，擅自公开发表或转让有关原始资料和样品。

一般事件：所携带的科研仪器设备不符合申请项目时申报的和经批准的项目申请书的有关内容；拒绝执法人员现场检查或者在被检查时弄虚作假；在我国内海、领海、专属经济区和大陆架的中外合作项目，未按规定向相关部门备份或备案所获得的全部原始资料和样品或者部分样品的事件；未按批准内容开展活动，造成一般生态环境损害；拒绝海洋行政主管部门监督检查，在接受监督检查时弄虚作假，或者不提供有关文件和资料事件。

4 结束语

海洋执法监察事件内容丰富，在分析、归纳、总结各类监察事件基础上，研究确定海洋监察事件分类与判定，对于准确判断监察事件的类型和性质、科学合理地收集信息并做出正确的处理方案，进而提高我国海洋执法监察事件的处理能力具有重要意义。同时，我们需要认识到现有的海洋法律、法规和相关标准并不完善，对于某些具体执法工作遇到的问题仍然无法可依。在进行海洋执法监察事件的分类研究工作中，应该从实际出发，全面、系统地考察执法工作需要，为执法人员提供切实可行的依据。

［1］ 侯金义.浅谈海洋行政管理与海洋执法监察［J］.海洋信息，1996（4）：2－4.

［2］ 林宁，刘晓燕.海洋行政执法统计相关问题研究［J］.海洋信息，2005（4）：20－22.

［3］ 孙书贤.海洋行政执法法律依据汇编［M］.北京：海洋出版社，2007：1－6.