金融资产管理公司的监管模式研究

2012-04-12陈南辉

湖北社会科学 2012年7期

陈南辉

金融资产管理公司的监管模式研究

陈南辉

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072)

金融资产管理公司自产生以来，其监管模式问题就是一个长盛不衰的话题。目前我国对金融资产管理公司实行的是机构监管体制下的多头监管。这既影响了公司的正常业务，又降低了监管效率。顺应世界金融监管体制改革的大趋势和适应我国四大金融资产管理公司商业化转型的需要，对金融资产管理公司进行目标监管具有客观必然性和现实可行性。建议以金融资产管理公司为目标监管试点，以维护金融市场稳定、促进公司审慎经营和保护金融消费者权益为监管目标，在现有监管框架下设立两个特别监管小组予以实施。

资产管理公司；监管模式；目标监管；合理性；可行性

金融资产管理公司作为系统重要性金融机构的有效处置工具之一，在后危机时代得到国际社会的普遍认同。金融稳定理事会（FSB）已明确将“建立独立的资产管理公司，并转移不良贷款或资产由其管理与处置”作为各国处置当局的一项处置权力，写进《金融机构有效处置制度的关键属性》。[1](p7)然而，金融资产管理公司自产生以来，其监管模式问题就是一个长盛不衰的话题。金融业发展至今，其监管体制大致经历了机构监管、功能监管和现今提倡的目标监管三个阶段。在现有金融监管体制之下讨论金融资产管理公司的监管模式，实际上是在讨论监管权力的归属问题。在我国，四大金融资产管理公司作为一种“准金融控股公司”存在与运行，本身就催生了金融业由分业经营向混业经营的改革。目前，学界普遍看好将金融资产管理公司改革成为真正的“金融控股公司”，同时国家相关部门也确定了“一司一策”的转型基调，并出台了相关政策支持公司的股份制改革。可以推想，金融资产管理公司或许将成为我国金融业混业经营及其目标监管的试点或先锋。因此，研究我国金融资产管理公司的监管模式，讨论对其实行目标监管的合理性和可行性，不仅具有重要的理论价值，而且具有特殊的现实意义。

一、我国金融资产管理公司的监管现状

在我国，金融资产管理公司是指经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款、管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。它作为我国金融体系的一部分，自产生以来其监管问题一直是一个有争议的话题。究其原因，主要有两个方面：一是组建金融资产管理公司，作为政府宏观调节经济的手段而出现，本身具有重大的政策意义；二是对金融资产管理公司的监管，一直伴随着其政策性与商业性的经营目标之争，政策性机构和市场主体的性质之争，无法明确定性和真正解决。笔者认为，金融资产管理公司虽在现阶段具有一些政策性特征，但它最终会步入商业化经营，成为真正的市场竞争主体，故而在探讨金融资产管理公司的监管模式时，应当将它作为一个独立经营的市场主体来看待。

从总体上看，目前我国对金融资产管理公司实行的是机构监管体制下的多头监管，其监管部门主要有人民银行、财政部、银监会、证监会等。依《金融资产管理公司条例》（以下简称《条例》）第四条的规定，中国人民银行、财政部和中国证监会依据各自的法定职责对金融资产管理公司实施监督管理。就职责分工而言，中国人民银行主要负责公司的市场准入、处置程序方面的监管；财政部主要负责公司的财务收支的监管；中国证监会则侧重于公司的资本市场业务的监管。依《银行业监督管理法》第二条第三款的规定，中国银监会“适用本法”对金融资产管理公司实施日常监督管理。

财政部是金融资产管理公司的出资人，也是其不良资产处理结果的最终承担者。从立法赋予财政部的职责来看，它应该是金融资产管理公司的股东，享有法律赋予股东的一切权利，如修改公司章程，批准监事会报告，决定注册资本金的变更，决定公司的合并、分立、兼并，获取财务信息等。这些属于公司的内部治理事项，也是公司的内部监管。从《条例》的相关规定可见，我国还从外部监管的角度对财政部的监管权力进行了规定，如评判公司的经营业绩并设计激励方案，评估公司会计准则的运用及财务报告的规范性等，这使财政部事实上具有内部监管和外部监管的双重权利。

中国银监会的监管对象主要是银行业机构，而金融资产管理公司无疑是非银行金融机构，其运行不同于一般银行。但由于其是专为收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产而设立的，我国又通过特别立法规定赋予银监会对金融资产管理公司实施监督管理的权力。依据《银行业监督管理法》及银监会颁布的《金融资产管理公司并表监管指引（试行）》等规章的规定，银监会有权要求公司提供资产负债表、损益表及其他财务、会计信息；有权对公司进行年度例行检查，检查公司提交报告的真实性，业务的规范性和运行合法性；有权颁布有关公司的经营活动控制的政策程序，并据此对公司进行现场和非现场的检查，以确保公司切实遵行。

中国证监会的监管对象是股票交易及其市场参与者，金融资产管理公司自然也包括在内。依《证券法》及相关规定，中国证监会负责批准金融资产管理公司的股票发行上市和股票承销资格，允许其开展证券承销业务，并对其市场中介业务进行监管。

由此可见，我国现已形成对金融资产管理公司的多头监管格局。多头监管虽然顾及金融资产管理公司准入和运行的方方面面，但是，这种监管体制也存在着严重的弊端。首先，金融资产管理公司机构人员少、处置任务重，多个部门共同监管，必然使得公司压力大、疲于应对。这既影响到公司的正常业务，又降低了监管效率，使监管目的不能真正实现。其次，各个监管部门均专注于各自的监管部分，机构之间的信息交流少，协作难度大，容易出现重复执法的现象，同时也使监管漏洞出现的几率加大。再次，各监管机构之间的定位不明确，各自拥有监管权限，既没有统一的领导机构，也没有相互服从配合的义务，这使得监管行动缺乏一致性，无法突出监管重点。可以说，在现有的机构监管体制下，金融资产管理公司的运行并不能得到充分而有效的监管，这无疑向整个金融监管体制改革提出了新的挑战，并呼唤着目标监管新模式的出现。

二、金融资产管理公司目标监管的合理性

面对21世纪以来金融市场的不断发展变化，特别是次贷危机以来金融体系的剧烈动荡，各国纷纷采取各种金融监管改革措施，以加强金融监管，如美国总统奥巴马于2010年7月21日签署了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德—弗兰克法案》），以重塑金融监管框架，迎接目标监管时代的到来。目标监管从市场失灵的角度关注监管目标。在目标监管体系下，不同的监管者以排他性的方式关注金融机构，其主要优点是将具有协同效应的监管区域予以整合，能更好地适应金融变化，有利于建立市场纪律。[2](p94-96)在我国，虽然目前依旧实行的是分业经营和机构监管的模式，但从近年来国家推行的金融改革政策来看，已开始打破金融业严格的部门分野，朝着混业经营迈进，随之而来的将是金融监管体制的改革，而目标监管无疑将会是新一轮金融改革的最终归宿。因此，对金融资产管理公司实行目标监管具有客观必然性和合理性。

从整个行业的发展现状来分析，一方面，我国金融业已呈现混业经营的趋势。早在1995年,中国建设银行和摩根士丹利等公司就合资设立了中国国际金融有限公司,其投资银行业务范围较全面,开创了中国国有银行与外资金融机构合资设立金融机构的先例。近几年来，中国银行、中国工商银行等也在境内外设立了若干分支机构,实行混业经营的试点。中信集团和光大集团已是国内比较成熟的金融控股公司,在集团内部实现了混业综合经营，积累了丰富经验。另一方面，机构监管已不能满足金融业监管的客观需要。首先，对金融机构的监管主要依赖于金融当局的行政监管,监管的效率低下。其次，机构监管压缩了金融企业内部自治和行业自律的发展空间。监管机构过分膨胀的权利造成了外部监督一支独大，使金融企业忽视内部审计等自我约束和自我管理的机制，行业自律建设也停滞不前。

更重要的是，近年来大量金融创新如“影子银行”的出现，使得机构监管出现了监管真空。对于何谓“影子银行”，目前国内外尚无统一的定义与认识。金融稳定理事会将“影子银行体系”概括地描述为“其实体和业务活动处在常规银行体系之外的信用中介体系”，认为它的形成与各国对银行业与其他金融业的结构安排和管制相关。[3](p1)“影子银行”为市场参与方提供了更多可供选择的资金和流动性；这些非银行实体本身具有其专业性，因而在信用中介链中更能发挥成本效率，提供有效的信用。但是，由于金融危机总是与“影子银行”相伴，因而“影子银行”的发展时常被货币当局解读为金融危机和货币政策失效的主要原因。为了防止监管漏洞，《多德—弗兰克法案》将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构均纳入美联储的监管之下，[4](p67-72)赋予美联储对“影子银行体系”的监管职责。

由于我国金融体制分业监管的特点和金融衍生品市场并不发达的现实，决定了我国目前还未形成类似于发达国家市场上的“影子银行体系”。但是，近年来发展迅猛的银信合作、信贷资产转让、银行代付、委托贷款等都具有“影子银行”的特点，极易成为银行体系实现监管套利、短期错配、混业突破和进行发起分销的工具，其经营活动也在一定程度上具有“影子银行”的色彩，容易产生金融风险。在此环境下，采用目标监管的模式，更有利于明确监管责任，增强外部问责制。这样，既可避免重复监管，又可防止监管缺位和监管套利，可以避免混业经营对监管体制的冲击。

应当说，我国由分业经营、分业监管到混业经营、目标监管的变革势在必行。必须承认，我国的金融行业还处于新生期，虽然发展速度快，但金融环境仍然不够完善，金融法制仍然不够健全，金融总量较之发达国家相对不足，市场处于不稳定的状况，因此，这一改革必须循序渐进，不能一蹴而就。借鉴我国以往改革先行试点由点及面的经验，在目标监管体制的构建方面，也可以采取先由个别金融机构试验，再总结经验推广实施。在上述思想指导下，笔者提出在现有机构监管体系内部实施部分目标监管试点的建议。首先，混业经营的存在和发展必须有配套的监管体制，在机构监管不适应金融业发展的客观需要的情况下，改革监管体制是必要的。其次，建立目标监管试点比整体改革风险低，有利于不断探索改进，待经验成熟后再推及全体，同时也给予监管体制一个过渡适应期。

三、金融资产管理公司目标监管的可行性

从业务范围来说，我国现有四大金融资产管理公司目前分别确定了转型目标，均具备了混业经营的特点。其中，信达公司率先于2010年6月完成了股份制改造，公司性质为非银行金融机构，其经营范围包括：收购、受托经营金融机构和非金融机构不良资产，对不良资产进行管理、投资和处置；债权转股权，对股权资产进行管理、投资和处置；破产管理；对外投资；买卖有价证券；发行金融债券、同业拆借和向其他金融机构进行商业融资；经批准的资产证券化业务、金融机构托管和关闭清算业务；财务、投资、法律及风险管理咨询和顾问；资产及项目评估；国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。[5]华融公司计划用五年的时间实行“三步走”战略：一是大力推进实施“大客户”战略，彻底走市场化路子；二是适时引进优秀的战略投资者，走市场化、多元化、综合化的现代金融企业发展路子；三是择机上市，实现公司跨越式发展。[6]长城公司的目标是把公司打造成为以资产经营管理为核心，以重点服务中小企业为特色，以多种综合金融服务为手段的现代金融服务企业。[7]东方公司则是“以不良资产经营和非银行金融服务为主业,具有较强投行功能和综合经营能力的金融控股集团”作为经营发展目标。[8]

从监管体制来看，金融资产管理公司依其业务范围分别受到中国人民银行、中国银监会和中国证监会牵头的多头监管。目前，世界主要国家的资产管理公司的发展方向大致可以分为清算、合并和向投资银行转型三大类。由于不良资产是一个长期存在的现象，而金融资产管理公司的业务具有不可替代性，因而学界普遍看好将我国的金融资产管理公司向商业化转型，成为以“金融控股公司”形式存在的投资银行。尽管金融资产管理公司今后极有可能是混业经营的先锋，但由于其目前尚处于商业化转型的过渡期，自身具有业务创新的冲动和持续动力，国家对其最终的市场定位尚未明确，因此给目前的监管带来了不小的困难。

笔者认为，我国的金融资产管理公司催生于国有银行改制，是特殊时期的特殊安排，发展至今已经形成比较完善的组织结构和外部监管环境，但从总体上来说，仍然存在内部结构不健全，外部监管多头林立、责任不明，内部权力机构与外部监管机构职能混淆不清的弊端。在这种情况下重新构建其监管体制，较之从传统金融领域剥离出监管对象的改革来说，其成本和阻力都要小得多。同时，我国现有金融资产管理公司的业务性质及商业化转型十分契合目标监管的特点，有利于目标监管体制的建立。

四、推进我国金融资产管理公司目标监管的建议

基于对我国现有金融资产管理公司监管模式的分析，结合公司商业化转型的发展趋势，在此，笔者提出推进目标监管的若干建议，以期为健全金融资产管理公司监管体制以及推进整个金融体制改革提供参考。

首先，从目标设置上，可以将我国金融资产管理公司的监管目标设定为维护金融市场稳定、促进公司审慎经营和保护金融消费者权益等三个方面。第一，鉴于金融资产管理公司所涉及的金融领域相对有限，对公司的监管目标自然也不适宜设置的过大。在维护公司业务范围所涉及的金融市场稳定的基础上，促进整个金融秩序的稳定，应是金融资产管理公司监管的出发点。第二，促进公司的审慎经营是对金融资产管理公司的监管重点。依国际最新监管理念，为有效防范系统性风险，审慎监管应强调宏观审慎监管和微观审慎监管并重，[9](p2)对金融资产管理公司的监管也不例外。一方面，金融资产管理公司作为金融活动的参与者，其自身行为直接影响到金融稳定和金融市场秩序。另一方面，对金融资产管理公司的监管主要是对金融市场的微观监管，所以更应侧重于对这一具体机构自身行为的监督，以小见大，功出细微。第三，注重金融消费者权益保护，是《多德—弗兰克法案》实行金融监管改革的一大亮点。由于金融市场是一个典型的“柠檬市场”，存在着严重的信息不对称，金融消费者处于相对弱势的地位。一旦金融机构出现道德风险，金融消费者的权益就会受到极大的侵害。而对于金融业而言，最重要的就是金融消费者的信心。一旦金融消费者的信心动摇，出现信任危机，金融市场必将出现严重的动荡，甚至引发金融危机。这从高盛、美林银行的倒闭事件就可窥见一斑。故而将金融消费者保护置于资产管理公司的监管目标之列是十分必要的。

其次，从机构设置上，应当借鉴《多德—弗兰克法案》的有益经验，加强监管资源整合和部门协调机制，建立适应金融资产管理公司经营特点的审慎监管工具。建议由中国人民银行、中国银监会、中国证监会联合组建两个特别监管小组，包括一个金融稳定机构和一个审慎监管机构。其中，金融稳定机构负责对市场准入和其他市场稳定因素的监控，负责金融资产管理公司的设立资格审批和业务审批，对公司以及与其相关支付清算机构和往来其他机构之间的交易行为进行监督；审慎监管机构主要负责监督金融资产管理公司的业务、市场纪律和防范控制道德风险。在美国模式下还有一个商业行为监管机构，但考虑到金融资产管理公司的业务对象主要是企业，而企业相对而言都具有较高的市场风险意识和应对能力，可以暂且不予考虑金融消费者保护方面的机构设置，而把这一职能划归金融稳定机构的职责范围，可以简化初期的结构设计，更好地观测试行结果。金融稳定机构和审慎监管机构各自注重于自己所赋予的职能，加强信息交流，相互协作配合，共同化解金融资产管理公司运营中的风险。

其三，在与现有监管体制的协调上，金融资产管理公司的目标监管体制只是在现有分业监管体制下，结合资产管理公司转型方向的一个新型监管试点，其本质上从属于现有监管体制。一方面，金融资产管理公司的监管从现有监管体制中剥离出来，成为一个独立的监管区域，由新设的监管小组负责监管。在监管方法上，它突破了传统的监管分野，倡导宏观指导和控制，在法规政策上予以一定的特别规定。另一方面，它要服从宏观监管体制的大局。监管小组由中国人民银行、中国银监会、中国证监会组织成立，并受其领导，在重要的金融方针政策上依旧要与宏观监管体制相一致。

此外，笔者还想指出的是，介于本文的立题是以金融资产管理公司的监管为出发点，故而只对金融资产管理公司范围内的监管改革提出了设想。但是，我国目前混业经营的趋势日渐增强，现在已有很多混业经营的试行单位。所以，如果建立目标监管试点的建议得以被采纳，其监管小组的职能必然不仅仅局限于金融资产管理公司。换而言之，我们不可能提倡每个试点机构建立一个监管试点，监管试点在混业经营试点范围内必须是统筹的、全局的。

综上所述，对金融资产管理公司实行机构监管体制下的多头监管已不适应公司业务发展及其有效监管的实际需要。顺应世界金融监管体制改革的大趋势和结合我国的具体国情，我国对金融资产管理公司实行目标监管具有客观合理性和现实可行性。建议以金融资产管理公司为目标监管试点，以维护金融市场稳定、促进公司审慎经营和保护金融消费者权益为监管目标，在维持现有宏观监管结构不变的情况下建立特别监管小组予以实施。

[1]FSB.The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[D].Nov.2011.

[2]余维彬．美国向目标监管体系迈进[J]．银行家，2009，（6）.

[3]FSB.Shadow Banking:Strengthening Oversight and Regulation[D].Oct.2011.

[4]宋丽智，胡宏兵.美国《多德-弗兰克法案》解读—兼论对我国金融监管的借鉴与启示 [J].宏观经济学研究，2011，（1）.

[5]中国信达资产管理股份有限公司.信达概况[EB/OL].http://www.cinda.com.cn/about/about.jsp.

[6]中国华融资产管理公司.公司简介[EB/OL].http://www.chamc.com.cn/gyhr/jtjj/index.shtml.

[7]中国长城资产管理公司.公司概况 [EB/OL].http://www.gwamcc.com/Template/NormalInfo/TwoLevelPage.aspx?MenuID=42

[8]中国东方资产管理公司.东方概况[EB/OL].http://www.coamc.com.cn/dfzch/aboutdf/.

[9]FSB.Macro prudential Policy Tolls and Frameworks—Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors[D].Feb.2011.

F832

1003-8477（2012）07-0056-04

陈南辉（1970—），男，中国东方资产管理公司深圳办事处市场开发部处长，武汉大学国际法研究所博士研究生。