公共政策质量的影响要素分析

宁有才

公共政策质量的影响要素分析

宁有才

（济南大学 政治与公共管理学院，山东 济南 250022）

公共政策质量是公共政策的生命线。因此，分析公共政策质量的影响要素是公共政策研究的重要课题之一。公共政策质量的影响要素是多元的，其中，元政策与制度环境、信息资源与信息整合、公共政策主体、公共政策弹性等是影响公共政策质量的重要因素。

公共政策；公共政策质量；影响要素

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案,其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。因此，公共政策的质量事关重大。高质量的公共政策，可以为人们提供良好的行为准则和行为规范，引导人们前进，指导人们行动；可以协调活动，减少冲突，促进积极合作；可以实现资源的合理使用，高效配置，从而实现社会福利的最大化。为提升公共政策质量，分析梳理影响公共政策质量的因素，是公共政策研究的重要课题之一。我们认为一项公共政策质量的高低是受到多方面因素的影响，其中主要包括以下几个方面的内容：

一、元政策与制度环境

政策的制定、执行、评估并不是主观随意的，它必须遵循一定的原则、程序、模型、方法，有些公共政策学者就把制定、执行、评估政策的这些原则、程序、模型、方法也称为政策。但这种政策是作为所有具体的政策基础的东西，亦即是“政策的政策”，这就是元政策。[1](p146)元政策就是指那些指导和规范政府政策行为的理念和方法，涉及的内容包括：哪些团体和个人按照怎样的程序，根据什么样的原则，采用什么样的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表现在：有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。[2](p21)

而张国庆认为，“政策质量的提升首先取决于元政策质量的提升。从这个意义上说，关于元政策的正确、自觉、有效的改进，是提升公共政策质量的先决性的条件。元政策是政策制定系统运作的产物，因此，元政策质量提高基本的问题在于政策制定系统的改进”，“政策制定系统的改进存在着一种循环的逻辑矛盾：公共政策质量低下说明政策制定系统需要改进，而政策制定系统的改进又需要高品质的公共政策。解决这一矛盾的现实出路在于寻求和建立一种新的逻辑起点。其中，通过制度的安排（譬如选举制、任期制）引进新的力量对政策制定系统进行革新性的改进是必要也是可行的。这样一种逻辑起点由于得到制度的支持和保障可以不断地建立”。[3]（p59-60）可见，元政策的改进对于公共政策质量的提升具有重要的意义。

元政策虽然是“政策的政策”，其实是制定政策的一种制度规则，是构成制度环境的一个重要组成要素。“制度环境与公共政策质量之间有着紧密的关系，好的制度环境是高质量公共政策的必要条件”。[3]（p95）而在制度环境中，政治制度是影响公共政策质量的决定性要素，而政府又是构成政治制度的核心，因此，探讨制度环境与公共政策质量的关系的重点在于探讨政府与公共政策质量的关系。“因为公共政策质量取决于现代政府的公共行政能力，政府的公共行政能力是提高政府公共政策质量的基础，提高政府公共政策质量的过程实际是提高政府公共行政能力的过程”。[3]（p76）而制度环境处于不断的变化之中，难免会出现以政策环境和政策困境的急剧变化为特征的政策逆境，[4]（p144）逆境对政策质量提出很高的要求，而这些要求的满足是应付逆境的必要前提。[4]（p117）可见元政策和制度环境越是有利于公共政策的制定，公共政策的质量也就越高，反之则越低。

二、信息资源与信息整合

公共政策的制定总是离不开全面而准确的信息资源，可以说信息的准确、全面、及时是高质量公共政策的前提。因为“公共政策的质量很大程度上取决于获取信息资源、进行信息加工和整合的能力”。[3]（p95）可见，信息的获取与处理是制定高质量公共政策的一个基本的前提条件，整个政策制定或决策过程实际上就是一个信息收集、加工和转换的过程，政策问题的发现与确立、政策方案的拟定与设计、政策执行的测控和监督、政策的修正与反馈、政策的评估等各个环节都依赖于相关信息的搜集与处理。信息的失真、信息的不完备、信息传递的迟缓、信息处理的错误与不当，往往是造成决策失误最为直接的原因之一。[5]因为公共政策本身就是为解决问题的，而问题的产生总是伴随着各种复杂信息的传输，掌握及时、有效、全面和准确的信息，是进行政策问题界定和进入政策制定过程的必要条件。因为“公共政策过程就是信息转换和决策者不断处理信息的过程”。[3]（p99）

可见，信息资源成为公共政策质量一个重要的的决定性因素，公共政策质量的好与坏、公共决策的成与败几乎全部来于信息资源。然而，政策信息的存在形式与转化运动过程表明它具有某些基本特性：它是在社会过程中产生、传递和使用的，它具有社会价值，从而具有社会性；它与自然信息不同，是借助于人的认识活动才产生的，并以一定的知识形式才能储备下来，从而具有知识性；它具有一定的时空结构、加工处理方式和吸收机理，从而具有逻辑性；它具有鲜明的时间效应，只有得到及时的传递和使用才具有价值，从而具有时效性；它能在极短的时间内流通至社会的各个角落，其流通量和流量速度要远远大于物质与能量的流通，因而具有流通性；它不像物质或能量，只要被某一社会成员占有，其他人就不可能占有，相反它能同时被多个社会成员同时占有、使用，从而具有共用性。[1]（p121-122）可见政策信息具有社会性、知识性、逻辑性、时效性、流通性与共用性的特征，在公共政策过程中我们在利用这些信息时，要充分尊重这些特征的规律性，进行有效的信息处理才能制定出高质量的公共政策。

单纯的信息收集与处理对于公共政策质量的影响是没有多大意义的，因为“政策分析并不仅仅限于运用多种方法提供和转换信息。虽然提供和转换信息是政策分析必不可少的，但是它与它们同等重要的还有在这些信息基础上的创新与知识主张的批判性评价”。[6]（p75）能做到这一点的不是信息处理而是信息整合，信息整合并不是简单地对信息进行收集、加工和处理，而是在依据政策信息的特征和其本身的规律性，对信息进行收集、简化、存储、分类、比较、分析、综合以及逻辑推理和传递，这是一个非常复杂的过程。其用意在于通过对纷繁复杂的信息进行整合从而得出政策主张或政策意图，从而进入下一个政策过程。这对整个公共政策质量具有决定性的影响。

三、公共政策主体

公共政策主体是指直接或间接参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人或组织。公共政策主体总是居于政策过程的首要地位，它自身的基本要素以及任何行动几乎都关系到公共政策的成败。公共政策主体所具备的知识存量、知识结构、文化背景、道德品性、社会阅历、历史经验、思维方式、创新精神等等要素无时无刻不在影响着公共政策质量。

就政策本身来说，它是一个由多种利益主体进行博弈而达到的一种利益均衡。而在这个过程中政府及其行政人员起着举足轻重的作用。政府是公共利益的代表者，而行政人员又是政府的具体操作者，由此可见行政人员的道德品性对公共政策本身内含的伦理价值具有十分重要的影响。因此库珀认为，“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有了‘伦理身份’，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性”。[7]（p7）可见，公共政策主体的道德品性深刻影响着公共政策的质量。

此外，公共政策主体对公共政策质量的影响还集中体现在公共政策制定、执行、监控与评估等政策过程的不同阶段中。在整个政策过程的初期阶段，公共政策主体能够准确地察觉、界定和描述公共政策问题，并对公共政策问题予以详尽真实且有效的确认，剔除失真的信息，这是高质量公共政策的前提条件。而在公共政策制定过程中，公共政策主体能否运用科学的现代决策方法和技术，并且能够广泛地倾听民意、问政于民，从而设计出有效应对现实问题的政策选择，是公共政策质量提升的关键。在政策方案确定之后，公共政策主体对其进行有效的评估、鉴别和筛选，最终选择比较满意的方案，这无疑直接决定着公共政策的质量高低。当然最为重要的一点，公共政策主体在政策过程中能否克服自身的价值偏好，客观公正地做出政策选择，走出“政策制定者是最大受益者”的悖论，也是高质量公共政策出台的重要保证。

四、公共政策弹性

弹性是指政府在政策形成中，不能忽视不同群体、不同地域或对政策达成的情景差异。政府如何及时发现公共问题，提出政策方案，从而化解问题，以保国泰民安，实是当今政府公共管理的重要职责所在。但要政府做正确的事情，而且正确地做事，岂非易事。当今政府所面临的复杂性、动态性与多元性的环境，公共问题层出不穷，愈加复杂，性质越来越严重，解决和处理更加困难；社会行动之间的相互依赖性，使得政府的不可治理的可能性增大。和谐社会必然是社会公共问题均得以妥善解决、各方利益要求均得以基本满足的社会。这就对公共政策质量提出了更高的要求，死板、僵硬、教条的政策肯定不能满足社会的需要，取而代之的是对不同群体、不同地区、不同时期更具针对性、更符合实际、更具弹性的政策。然而，传统的那种强政府、弱社会、政府单独主治的局面实难实时地制定出具有弹性的公共政策，来解决日益增加和复杂的公共问题，无论愿望有多好，皆会受到自身治理能力的限制。政府已经无法成为一个唯一的治理者，必须与民众、社会其他组织共同治理。政府、社会、公民的共同治理已经成为当今重要的治理模式，发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，已经成为各国政府再造的重要战略，也是我们构建和谐社会，解决公共政策弹性问题的关键所在。[8]

政策因素的互动性决定着公共政策的弹性，继而影响着公共政策的质量。在公共政策的过程中，存在两方面的互动。一方面，政策与环境超系统之间存在互动。不是只有环境的变化才会引起政策的变化这种单向的变动。政策的制定与执行也会对环境产生影响，引起环境的变动。另一方面，公共政策的制定者、执行者与公众之间进行着互动。公共政策是为了协调、平衡公众利益而制定和实施的行为规范，在政策制定与实施中，公众为了维护自身的利益，会对政策方案的采纳、政策的推行提出意见；政策的制定者、实施者在公众的作用下，会对政策作出调整、修正。总之，政策的过程必然要求公共政策有一定的弹性，从而实现公共政策的良性互动。

政策环节是否具有弹性也深刻地影响着公共政策质量，公共政策从制定、执行到评估，虽然从逻辑上讲有很多前后相互衔接的步骤和环节，但在公共政策的实践中，存在着很大的弹性，并不是每项具体的政策都需要依次经过所有的环节。在有些场合，有些环节变得很长，而有些环节则可以省略；有些环节可以合并，而有些环节可能必须细分出更细小的步骤。由于环节的多少、详略不一样，不同的政策依据实际条件，就会形成各具特色的政策流程。

可见，公共政策如果没有弹性，一方面无法实现其内在的互动，另一方面无法解决现实问题而达到政策目标，因此公共政策弹性必然影响着公共政策的质量。

结语

公共政策质量受到多重因素的影响，因此分析公共政策质量必须多层面、多角度分析其影响因素，以便在政策过程中考虑到这些因素，从而达到提高公共政策质量之目的。这样不仅有利于政策过程的顺利展开，也能够使得公共政策在执行阶段能够有效地提高其执行力，进一步提高公共政策的效度。实践证明,高质量的公共政策既能有效预防和化解危机，又能赢得公众的支持与信任，最终增加政治统治的合法性。

[1]胡宁生.现代公共政策学[M].北京：中央编译出版社，2007.

[2]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.

[4][以]叶卡德·德洛尔.逆境中的政策制定[M].上海：上海远东出版社，1996.

[5]颜如春.论改进和优化我国公共政策决策系统[J].中共成都市委党校学报，2003，（5）.

[6][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，等，译，北京：中国人民大学出版社，2002.

[7][美]库珀.行政伦理学：实行行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[8]费广胜.构建和谐社会中的政府责任[EB/OL].http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/xiangguanjiaoxueziyuan019.htm.

D63-31

A

1003-8477（2012）07-0031-03

宁有才（1973—），男，硕士，济南大学政治与公共管理学院教师。

国家社会科学基金一般项目 《我国民主建设中的价值理性和工具理性研究》的阶段性成果 （项目编号：11BZZ001）；济南大学“社区政治文明建设”研究基地阶段性研究成果。

责任编辑 申 华