计划生育综合改革推进：从统治范式到治理范式

甘春华，罗明忠

计划生育综合改革推进：从统治范式到治理范式

甘春华1，罗明忠2

（1.广东金融学院，广东 广州 510521；2.华南农业大学，广东 广州 510642）

治理不同于统治的根本点就是治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。因而治理意味着一种新的社会公共管理模式。基于传统计划生育管理统治范式的弊端，治理范式成为计划生育综合改革的现实选择。为推进计划生育管理从统治范式到治理范式的转变，必须坚持理念创新，制度完善、资源整合、服务优化。

计划生育；综合改革；统治；治理

一、引言

我国的计划生育政策始于20世纪70年代初期，初始目的是控制人口数量，使人口增长与资源环境和社会经济发展相适应。然而，随着我国经济的发展和市场经济体制改革的深入，人口发展的内部环境和外部环境都发生了巨大的变化，以往的计划经济体制下的人口控制方式和方法已经不能适应市场经济体制的要求。相当长时期以来，计划生育工作主要是依靠自上而下的行政强制推行，采取的是政府强制管理模式，忽视了个体的生育意愿和权利。随着国家民主和法制建设的推进，社会各部门都更加重视个体的权利，以往的计划生育理念、工作方式与新的社会文化和市场机制已不相适应。[1]

于是，2001年3月国家人口与计划生育委员会作出了推进人口和计划生育综合改革的战略决策，明确计划生育综合改革的根本目的已经从单纯的控制人口数量转变为统筹解决人口与经济、社会问题。2009年国家人口和计划生育委员会又印发了《关于进一步深化综合改革创新体制机制的指导意见》，具体指出要构建“六个机制”,包括统筹协调机制、科学管理机制、优质服务机制、利益导向机制、群众自治机制和人财保障机制。这意味着我国的计划生育工作必须建立一种全新的、更民主的、更具柔性的管理体制。

二、传统计划生育管理范式的困境：私人理性与公共理性的矛盾

（一）私人理性与公共理性的矛盾：计划生育工作必须面对的难题。

生育是一种个体行为，它的决策主体是家庭，决策的基础是私人理性。但是，生育又具有外部性，过高或过低的生育率都不利于社会资源的有效配置和经济社会发展，要求政府具有公共理性，使生育率保持在适度水平上。现实社会中，一方面，家庭生育决策与社会生育决策之间常常存在差异，家庭决策的生育理性往往导致社会生育的非理性。另一方面，两者也存在相容之处，这种相容之处即成为计划生育综合改革的切入点。

1.私人理性：家庭生育的决策。从微观的决策过程来看，一个家庭在决定子女数量时，其私人理性是对生孩子的成本与收益进行权衡。家庭总是把生育孩子的数量定在生孩子的边际成本与边际收益相等的水平上，这时的生育数量即是家庭生育决策的均衡点。孩子数量过多，会导致家庭规模过大，从而减少对每一个孩子身上投入的资源和时间，造成人力资本投资不足。多生子女还会导致生育间隔短，母亲的健康和工作都会受到不利影响，降低家庭的持续生产能力。但是，一些文化因素会影响家庭的理性决策，比如中国传统的“不孝有三，无后为大，多子多福”思想观念。当作为“普适性知识”的法律和作为“地方性知识”的家庭自治规则没有太多的交融时，两者之间的冲突就不可避免。[2]此外，过于短视也会影响家庭的生育决策。比如，对于贫困家庭来说，孩子多可能意味着挣钱养家的人手就多。但是由于孩子数量过多往往导致孩子的人力资本难以提高，长期来看仍然摆脱不了贫困的恶性循环。无数个这样的家庭对整个社会的影响就是，人口规模过于庞大，经济发展水平低下。生育的私人理性与公共理性就发生了偏离。

2.公共理性：计划生育的决策。在传统的人口与计划生育管理机制中，政府基于公共理性，为了达到适度的人口数量和人口结构，往往不考虑私人理性，而通过法令强制实施计划生育政策。然而，迄今为止计划生育的局部改革经验表明，一旦考虑私人的生育理性，以广大城乡家庭特别是众多育龄妇女的根本利益为出发点，把计划生育与发展农村经济、扶贫减贫、女性发展以及建设文明幸福家庭结合起来，私人理性与公共理性的偏离度就会缩小，二者趋向激励相容。由此，看似局部的和分散的变化，从整体上构成了计划生育综合改革的逻辑，并逐渐趋近于目标模式——达到家庭生育意愿与政府目标的一致性。[3]可见，计划生育综合改革的出发点是解决生育过程中私人理性与公共理性之间的矛盾。

（二）传统的计划生育统治范式的特点与不足。

我国传统的计划生育管理模式实质上是一种统治范式。这种统治范式在特定时期为保证我国人口规模控制目标，推进我国计划生育基本国策的实施曾经发挥了巨大的作用，但随着人口和计划生育目标的转变，群众民主意识和权利意识的增强，其存在的弊端也愈益显现，主要表现在：（1）统治范式中计划生育的管理主体单一，主要是从中央到地方的各级计生部门，缺乏非政府机构和私人机构的合作，必然导致效率受损；（2）统治范式中计划生育管理权力的实施方向是自上而下的单方控制，缺乏民众与政府的互动，必然导致监督受损；（3）统治范式中计划生育管理权力的实施手段主要通过法律的强制实行、政府的行政命令来推动，缺乏市场机制的自发引导和控制，必然导致管理滞后。[4]

可见，统治范式在重视政府意志时忽略了生育的私人理性，致使公共理性难以转化为私人理性，在计划生育实施过程中遭遇重重阻力。

三、治理范式的选择依据：化解私人理性与公共理性的矛盾

（一）治理范式的含义。

传统的统治范式虽然在计划生育政策实行之初，是一种必然的也许还是必须的选择，但随着我国经济社会的发展，统治范式已越来越力不从心，只有通过治理才能真正做好人口与计划生育工作。

“治理”（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治（government）”一词交叉使用，用于国家的公共事务管理和政治活动中。研究治理理论的权威社会学家格里斯托克对各种治理理论进行了总结，提出了治理的五种观点：（1）治理意味着一系列来自政府又不限于政府的社会公共机构和行为主体。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任的模糊性。（3）治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[5]

（二）治理与统治的区别。

治理与统治的最终目的都是为了维持正常的社会秩序，都需要权威和权力。但是，二者存在巨大的差别：

1.主体不同。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定依靠国家的强制力量来实现。统治的权威必定是政府，统治主体必定是社会的公共机构。而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是一个比统治更宽泛的概念。

2.运用权力的方向不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权威向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。[6]（p5-6）

可见，治理理论为社会管理和国家政治提供了新的方法和路径，相比于传统的统治范式，更具民主性和柔性，与计划生育综合改革的方向一致。

（三）治理范式契合计划生育工作的现实需要。

1.应对社会经济环境的动态性、复杂性、多样性变化的要求。首先，由于我国处于城市化加速时期，人口流动的范围大，流动频繁，造成各地人口结构变化大，因此人口环境具有动态性特点；其次，我国处于农业社会向工业社会、计划经济向市场经济的转型时期，人口与经济的发展呈现出复杂性的特点；再次，由于我国地域辽阔，各地经济发展水平存在很大差异，各地区人们对政策的需求有很大不同，人口分布也很不均，使各地人口环境呈现多样性特点。传统的计划生育统治模式是无法适应这种环境的变化的。而动态性、复杂性、多样性这三个因素恰恰是治理的基本因素。因为强调政府组织与民间组织的互动与合作，所以治理范式能灵活应对动态性变化；因为注重市场机制的引入，所以治理范式可以应对复杂性变化；因为善于运用政府权威以外的其他管理方法和技术，所以治理范式能应对多样性的变化。

2.明确责任界限的需要。由于人口流动、政策不够规范等原因，计划生育管理过程中容易出现计划生育工作界限和责任模糊不清，单独依赖政府权威控制的统治范式必然导致“权力真空”或“互相推诿”问题。而治理的主体来自私人机构和公共机构等多方合作，治理范式将大大降低权力缺失或责任方缺位的几率。

3.部门合作的需要。随着社会分工的不断细化，各个社会公共机构之间存在越来越多的权力依赖。这其中的社会公共机构既包括政府的不同部门，也包括非政府部门。比如，计划生育部门与社会保障部门、工会以及民政部门等机构之间需要越来越多的协调与合作。而传统的计划生育统治范式由于缺乏政府以外机构的参与，往往难以协调各部门的利益，不能将计划生育政策与其他经济社会发展政策进行有效的整合，在政策执行过程中难以实现不同机构、不同群体的共赢。

总之，传统的计划生育统治范式使政府在计划生育工作中困难重重，计划生育管理能力已到了效益递减的临界点，而治理范式有助于实现计划生育的自我管理和柔性控制，促使生育的私人理性与公共理性相互融合。

三、计划生育综合改革推进：从统治范式到治理范式的转变

（一）理念创新。

计划生育管理要实现从统治范式到治理范式的转变，首先需要理念创新，这包括：（1）树立“以人为本、优先投资于人的全面发展”的理念，将人口和计划生育事业发展纳入经济社会发展战略。（2）树立人均观念，明确抓人口和计划生育工作就是抓经济建设，坚持以经济杠杆调节计划生育，以优质服务构建和谐计生。（3）树立人口素质观，在全社会大力弘扬科学、文明、进步的婚育新风，引导育龄群众从根本上转变传统的婚育观念，使他们自觉实现人口数量观向人口素质观的转变，实行少生、优生、优育、优教；树立抓人口和计划生育就是抓民生的观念。（4）确立“以人为本、依法维权”的理念，推进人口和计划生育工作思路由过去单纯强调管理为主向自觉维护群众的生育权、知情权、参与权、监督权转变；工作方式方法由过去政府部门的单向行政执法行为向发动群众监督、群众积极参与转变。（5）树立大人口观，破除流动人口与户籍人口的界限，不断健全完善流动人口计生“属地化管理、居民化服务”的工作模式，逐步把计生奖励优惠、低保等民生政策，就业保障、权益维护等便民利民服务延伸到流动人口计生家庭，降低流动人口计生家庭子女教育、户口准入门槛，让外来人口与户籍人口共享社会公共管理服务。

（二）制度完善。

制度最主要的功能是减少人们行动的盲目性，增强人们行为的预期。要推进人口和计划生育管理从统治范式到治理范式的转变，就必须通过建立和完善制度，建立长效工作机制，使社会各界明确其在人口和计划生育工作中的责、权、利，促使政府相关部门严格依法行政，社会各界依法参与，计划生育对象依法生育，形成社会共治共管的局面。

制度的完善是一项系统工程，具体可从以下方面入手：（1）创新完善统筹协调机制，形成以统筹人口自身协调发展、统筹人口与经济社会协调发展，党委、政府及相关部门统筹协调一体化的目标管理责任制体系，从制度上确保认识到位、领导到位，措施到位，责任到位和投入到位；（2）创新完善科学管理机制，把人口问题纳入整体和区域发展战略规划，加强部门配合，共同推进人口基础数据的采集和统计分析，深入研究人口数量、素质、结构、分布之间的内在规律以及与经济社会资源环境之间的互动规律，为科学决策提供有力的支持和依据。动员全社会力量，努力形成党政主导、部门配合、社会参与、齐抓共管的格局，共同推动人口问题统筹解决；（3）创新完善宣传教育机制，力求使人口和计划生育宣传教育做到宣教项目品牌化、宣教形式多样化、宣教对象全面化、宣教渠道阵地化、宣教内容丰富化、信息传递立体化、宣教主题时代化、宣教工作制度化；（4）创新完善优质服务机制，使人口和计划生育服务科学化、人性化、精细化、终身化；（5）创新完善利益导向机制，让遵守计划生育法和自觉执行人口和计划生育政策的家庭得到实惠，对违反计划生育法的家庭依法征收社会抚养费，最大限度地消除道德风险和逆向选择；（6）创新完善群众自治机制，充分尊重群众的生育权、知情权、参与权和监督权，建立健全计划生育村（居）民自治工作机制，建立群众民主议事、民主决策、民主管理和民主监督的规范化程序，赋权于民，让群众做计划生育的主人；（7）创新完善考核评估机制，将人口和计划生育工作“一票否决制”落到实处，激励人口和计划生育工作相关责任部门和责任人切实履行职责，真正做到“不仅讲在口上，还要落在行动上，最终体现在人的全面发展上”。

（三）资源整合。

人口和计划生育是一项涉及面非常广、关系到千家万户和子孙后代的系统工程，也是社会关注的焦点问题，因而需要各方面的共同努力，充分利用和发挥各种资源的效用，形成部门合作、齐抓共管、协调一致、社会共治的局面。

同时，计划生育管理从统治范式到治理范式的转变，本身也是一个资源整合的过程。包括政府部门相互之间的资源整合，政府部门与医疗卫生机构之间的资源整合，政府与企业之间的资源整合，政府与学校之间的资源整合、政府与群众团体之间的资源整合。由此，将实现计划生育综合决策，科学谋划，部门联动，综合施治，依法管理，各界联手，育医结合和资源共享。

（四）服务优化。

计划生育综合改革的最终目的是以人为本，服务群众，统筹解决人口问题，推进人的全面发展。而且，人口和计划生育工作最终能否得到群众的认同，最根本的还是群众能否得到“计划生育优质服务”。由此，必须高度重视改进和提升人口和计划生育服务水平和质量，按照“大服务”的要求，把人口和计划生育工作从行政管理型转变为优质服务型，大力推进计生技术服务机构规范化建设，全面开展计生全程优质服务，为育龄群众提供覆盖生命全过程、全方位的生殖健康服务，以优质的服务赢得广大计划生育服务对象的支持和赞誉。一方面，要建立纵横交错的人口和计划生育技术服务体系，让群众就近、就地能够得到科学优质的人口和计划生育服务。另一方面，要不断拓宽人口和计划生育服务内容，特别是结合人口老龄化日趋严重的现象，进一步拓宽人口和计划生育服务的内容，包括从信息咨询到技术服务，从健康保健到疾病防治，从人口和计划生育政策咨询到生殖健康科学知识教育和服务，从单纯的人口和计划生育服务到生产技术服务。

[1]乔晓春.对人口和计划生育综合改革的认识[J].人口与发展，2009，（1）.

[2]李秋高.论法治背景下村民自治之障碍与消解[J].北京理工大学学报（社科版），2007，（3）.

[3]蔡昉.人口与计划生育管理机制改革的理论思考[J].中国人口科学，2001，（6）.

[4]甘春华，罗明忠.构建计划生育综合改革的理想模式——治理范式[J].人口与经济，2011，（3）.

[5]格里斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学（中文版），1999，（2）.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

C923

A

1003-8477（2012）07-0038-03

甘春华（1970—），女，博士，广东金融学院劳动经济与人力资源管理系讲师。罗明忠（1969—），男，博士，华南农业大学经济管理学院教授。

广东省惠州市人口与计划生育委员会委托课题“计划生育综合改革之路——惠州模式”。

责任编辑 张晓予