电子采购技术与政府采购行为的互动障碍及对策

李 鹏

（大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116023）

按照世界贸易组织的《政府采购协议（2007）》规定，缔约国应将电子采购技术视为政府采购的权威信息发布网站、跨地域采购的技术支撑、跨部门合作的高效协同路径。电子采购技术嵌套着使用技术的用户及组织的相关行为特征。政府采购行为是电子化政府采购的核心内容，也是电子政务项目建设过程中的重点和难点。这就要求政府采购行为必须适应电子采购技术的发展规律，电子采购技术也必须以优化政府采购行为为目标。否则，就容易出现“天价采购”、线上线下两层皮、网站建设烟囱林立等现象。为此，电子采购技术和政府采购行为的匹配关系已经成为电子化政府采购未来发展的关键问题，也构成中国合理应对全球化政府采购风险的有效措施。

一、电子采购技术和政府采购行为的互动障碍

电子采购技术既包括信息通信技术设备，也蕴含了保证采购目标顺利实现的相关方法、工具、技能、工艺等的认知、创新及使用，电子采购技术受到技术研发、采购程序、组织目标等因素共同影响。政府采购行为是指政府、市场、公民社会的多元行动者相互影响，共同参与，实现商品和服务供给的高绩效采购活动，它包括用户采纳、流程再造、制度规范等因素共同作用。随着我国各级政府集中采购和公开招标规模不断扩大，电子采购技术和政府采购行为之间的匹配关系也愈发重要，但不匹配的现象随着实践发展也在逐渐增多。究其原因，网上采购信息公开不规范、电子化采购程序和实际采购程序不匹配、电子采购技术和政府采购制度不协调都是主要的互动障碍。

（一）网上采购信息公开不规范

政府采购网站上的采购信息公开是社会监督政府采购行为的主要渠道。一般来说，公开采购和集中采购的相关信息都会在采购平台上公示，这也给新闻媒体、供应商、普通网民等民主参与提供了契机。随着天价采购、质次价高效率差等现象日益受到关注，由个别现象所引发的社会监督和政府公信力下降等问题都成为威协社会和谐稳定的不良因素。我国《政府信息公开条例》以公开为原则，以不公开为例外。对于公开采购和集中采购而言，有关部门公开采购信息和招标信息是必尽之义务，但是个别部门宁可铤而走险地公开信息，也不愿略过相关采购程序，这充分说明技术设备所带来的民主化和传统采购程序之间的不匹配现象。

（二）电子化采购平台和实际采购程序不匹配

电子化采购平台具有迅速、便捷、透明、高效等特征，这也形成了对实际采购程序的有效补充。然而，受到传统政府采购规范、组织惯性思维、采购平台用户素养、采购平台连通问题限制，大多数电子化采购平台未能发挥应有之作用，甚至出现了“有心建设，无心使用”等现象。电子化采购平台无法真正发挥其作用，而受项目建设前期成本和组织绩效影响，也迫使其以静态信息发布、“线上线下两层皮”、采购方互不连通等方式维持现状。电子化采购平台绩效问题并不是采购平台不该建设，而是怎么建设的问题，它涉及到电子化采购平台有效嵌入政府采购程序中，逐步实现采购平台和采购程序相匹配的根本问题。

（三）电子采购技术和政府采购制度不协调

我国《政府采购法》颁布和实行对政府采购行为的规范作用是巨大的，但是关于电子化政府采购相关规范和要求仍需要进一步详细说明。在《政府采购协议（2007）》中，关于电子化政府采购的相关内容进行了明文规定，如第五条“普遍原则”第3款“电子化手段采用”、第六条“政府采购制度的信息发布”第1款“各缔约方应尽之责任”、第十条“技术规格与招标文件”的“招标文件”部分等。目前，我国政府正在积极谈判加入国际政府采购协议缔约国，相关采购平台并未嵌入政府采购行为过程中，相关制度安排也未对电子采购技术和政府采购行为之间的关系做明确规定。这也要求电子化政府采购及其技术支撑也要同国际接轨。某种程度上，网上采购信息公开不规范、电子化采购平台和实际采购程序不匹配等问题也都是受到采购制度不健全的影响，而且各级政府的电子化采购平台也呈现出分散化、技术标准不统一、数据格式不规范、相关功能不明确等现象，电子化政府采购也出现了静态发布、“烟囱林立”、局部推动等现象。

上述不同层面的互动障碍均表现出电子采购技术和政府采购行为匹配关系的不确定性。在两者匹配关系的不确定性逐渐增加的前提下，无论电子采购技术用户的个体行动策略，或是局部利益冲突，亦或政府采购绩效的盲目追求，都将阻碍我国电子化政府采购的整体发展。相关学术研究也认识到了电子采购技术和政府采购行为互动的重要性［1］，电子化政府采购是基于电子采购技术而实现的政府采购行为过程［2］，技术层面展开了技术研发和用户素养的相关讨论，组织层面展开了工作任务和组织网络的相关讨论；此外，一些学者［3］也提出，政府采购行为受到政策措施、行为能力和采购市场影响力的多重影响，应该纳入到“顶层设计”层面。从组织行为学的研究视角，简·芳汀等学者［4］提出了技术层面、组织层面、制度层面的研究思路，三个层面的研究并非彼此割裂的，而是从整体上表现为信息通信技术和政府行政行为之间的互动关系。在此基础上，电子化政府采购研究也就获得了新的研究空间。

二、电子采购技术与政府采购行为的互动分析

从组织行为学视角，电子采购技术与政府采购行为的互动关系表现为在个体、政府内部、跨部门协同三个层面的相互作用关系。通过分析电子采购技术与政府采购行为互动关系，可以了解互动障碍成因，并且探寻电子化政府采购进路。

（一）个体层面

电子采购技术既体现为技术研发过程，也体现为用户行为意向决定的技术操作过程，技术层面的人机交互构成了管理层面与制度层面互动展开的基础［5］。在电子化政府采购建设阶段，电子采购技术研发主要包括信息基础设施建设、中间层设计、顶层架构等，低成本的技术研发、分布式的采购网站、人性化的模型架构、智能化的系统平台、高绩效的项目实施成为电子化政府采购的基础。在人机交互过程中，用户行为意向受到了使用的态度和感知有用性两方面决定，使用的态度由感知的有用性和易用性共同决定，感知的有用性由感知的易用性和外部变量共同决定，感知的易用性是由外部变量决定的［6］。在这一过程中，电子采购技术在公私部门领域的接受过程是类似的，权衡技术研发的投入产出关系，赋予不同行动者以不同角色关系是基本相同的［7］。通过技术研发和用户采纳的连续互动过程，电子化政府采购获得了可持续发展的契机，大幅度地提升了由静态信息发布到动态信息共享，由电子表格到网上行政审批，由发布招标信息到招投标系统，由电子合同公示到合同执行等的可能性。

（二）政府内部

随着电子采购技术广泛应用，政府采购流程对电子采购技术的依赖程度也呈现为显著提升［8］，电子采购技术既改变了政府采购跨部门的任务协同关系，也重新建构起采购流程中的角色关系。虽然采购目标是完全相同的，但是政府采购的跨部门角色网络和协同关系却在不断变化。电子采购技术可以视为由采购需求方、决策制定者、采购执行方、监督方、供应商、评估方、咨询方等行动者共同构成的复杂系统，政府采购流程也受到了反映不同特征的任务角色网络互动的共同作用［9］。当然，政府采购流程中的任务角色既受到电子采购技术工作流程的限制，也会受到相关制度安排作用。在电子采购技术嵌入政府采购行为的过程中，相关制度安排也形塑了电子采购技术的发展方向和任务内容。通过电子采购技术与政府采购行为的相互作用，优化政府采购流程大幅度增进了提升政府采购绩效的可能性，整个政府采购系统也获得了完成任务的核心能力。

（三）跨部门协同

相关制度安排是电子化政府采购过程中的重要环节，主要体现为法律、法规、政策、规章、规范、文化认同等形式。政府采购系统可以理解为政府系统向外部获取资源的连续过程，获得绿色、稳定、持续的采购资源是政府采购系统存在的前提，而相关制度安排是确保电子采购技术和政府采购行为持续、稳定、绿色发展的根本。从宏观层面看，政府采购也承担了调控市场和服务社会的相应职能。一方面，相关制度安排既规范了政府采购系统内部的各子系统和各业务流程，也维护了采购过程中任务角色关系及行动能力，更限定了公务员及相关工作人员的行动边界；另一方面，相关制度安排协调了政府采购部门、供应商、咨询方、社会团体等互动关系，遵循着相应的技术规则和职能权限，实现了“行动者的行动逻辑嵌入到操作规则、项目绩效、国家政治、标准、文化信仰和社会网络的情境之中”［10］。以服务为导向的电子政府采购既应重视法律、法规、政策的规制作用，也应该遵循电子采购系统的组织目标、操作规章、文化认同等的规范作用，还应该重视政府采购跨部门的角色网络和协同关系。

三、电子采购技术与政府采购行为互动的发展策略

自我国政府申请加入世界贸易组织以来，依托于政府采购行为的电子采购技术发展保持着良性、有序的发展态势。我国政府在个体层面和组织层面的投入和努力是值得肯定的，但比照《政府采购协议（2007）》相关规定，这些投入和努力仍然是不充分的。这就要求我国政府既要遵循国际电子化政府采购发展趋势，也要注重本国的实际情况，从顶层设计和制度设计的关系、跨部门协同和合作关系、技术培训和信息共享等方面，制订相应的发展策略。

（一）注重技术顶层设计和政府采购制度设计相协调

电子采购技术顶层设计和政府采购行为的制度设计不能是彼此孤立的，而应该共同构成一项重要的系统工程。电子采购平台的顶层设计应该和政府采购制度设计相协调，重视用户操作习惯、行为规范、法律规则、文化认同等因素的控制作用。技术系统多元行动者参与电子采购技术的过程体现为对系统功能的设置，系统功能的设置并非网站栏目、信息共享那样简单，它包括用户角色、权限设定、权责匹配、数据格式等诸多问题。同样，政府采购制度设计也不能忽略电子采购平台的顶层设计，它既取决于若干任务角色的个体理解和使用，也取决于政府采购流程和组织结构。换言之，相应制度设计是用来规制政府采购行动者行为的，它也受到政府采购战略目标和行动策略的共同作用［11］。随着电子采购技术不断发展，政府采购制度也相继完善，电子采购技术和政府采购行动者的规范作用必须依靠顶层设计和制度规范共同来实现。政府采购主管部门应遵循电子采购技术系统的客观规律进行制度设计，电子采购技术系统的顶层设计者也应遵循着政府采购制度规范进行顶层设计。关于政府采购制度安排并不仅保障法律法规的贯彻落实，也应该在保障政府部门使用电子采购技术、设计跨部门协同的组织关系、规范采购过程中的招投标程序、保证全景式的监督和评估中立、发挥专家咨询等方面寻求突破。

（二）注重电子采购功能和跨部门协同的规范应用

在整个政府采购过程中，政府采购平台应尽可能实现较多的政府采购功能，如招投标、专家咨询、评标、定标及其相关服务等。相关电子采购功能拓展了政府采购流程的优化空间，政府组织也获得了更为持续而稳定的发展空间。从外部看，电子采购技术应用起源于私营部门领域，它为降低采购成本、融入全球化市场、持续获得利润做出了重要贡献。从电子商务发展看，电子采购技术既需要电子政务相匹配，也需要为政府采购供应商创造融入全球化政府采购市场的机会和空间［12］。从内部看，电子采购功能实现受到组织结构和采购流程的制约，其独特的电子采购技术和政府采购行为互动关系决定其相关功能设计及实现的复杂性。为保证合理、高效的政府和市场互动，政府采购单位、需求单位、监督单位、供应商联盟、绩效评估方应不断调整跨部门合作关系，促进基于政府采购流程的跨部门协同共享，实现电子采购功能和跨部门协同的相互促进。一般而言，政府采购单位形成以采购项目为导向的业务流程，保持采购单位和供应商联盟的协同关系；政府监督单位形成以招投标监管和过程监控为导向的业务流程，保持政府采购行为的决策、执行、监督的划分；政府需求单位应形成以采购产品和服务为导向的协同网络，以采购的产品或服务能否达到采购目标作为衡量指标；供应商联盟需要公平的竞争环境和公正的采购程序，以追求利润为目标的供应商联盟在信息对称和机会均等的条件下，是愿意参与政府采购行为的；绩效评估第三方是完全独立的第三部门，负责政府采购行为的绩效测量和评价。

（三）注重技术培训和政府采购信息共享的规范性

电子采购技术操作涉及当事人、委托方、采购方、供应商、咨询方等用户群体的具体认知和采纳，电子采购技术系统的用户采纳才是发挥技术作用的关键［13］。作为具有后发优势的发展中国家，电子采购技术研发是有章可循的，但用户群体的采购知识、采购程序性规章、采购业务知识等却无法从技术研发过程中获得。这就需要对政府采购相关人员、电子采购技术操作人员、相关行业从业人员进行政府采购知识培训。通过相关行业领域的培训，具备较高信息素养的电子采购技术用户群体才能在电子采购平台、电子采购功能、电子采购技术人机交互过程中发挥重要作用。同样，在整个政府采购过程中，不同角色和身份的较高信息素养公务员也必须承担相应责任和义务，也在各自岗位上各司其职，积极推动政府采购信息共享。作为具有多重角色的用户，如何实现用户采纳和技术研发互动过程中的以人为本和信息共享，将成为激发用户潜能，实现电子采购技术执行的基础性环节。

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