甘肃省土壤污染防治制度构建

李思成，魏 玮

（1.西北民族大学，甘肃 兰州 730030；2.兰州大学，甘肃 兰州 730030）

甘肃省土壤污染防治制度构建

李思成1，魏 玮2

（1.西北民族大学，甘肃 兰州 730030；2.兰州大学，甘肃 兰州 730030）

甘肃省土壤污染主要表现在农村面源污染、工业区城市污染以及矿区污染三个方面。究其原因，与甘肃省地理环境、社会经济发展有密切的联系；而从制度的角度看，甘肃省土壤污染只是作为全国土壤污染防治缺陷的一个缩影，有其必然性和特殊性。立足甘肃土壤污染实际情况，分析其产生的原因，最后对甘肃省土壤污染防治的制度构建提出相应建议。

土壤污染；原因；防治；制度构建

1 甘肃省土壤污染现状

甘肃省位于我国西北部，受自然条件制约，农村地区大面积施用农药、化肥、地膜，造成农村土壤污染。在产业发展方面，近年来，甘肃省坚持“工业强省”战略，在大力发展工业的同时，造成工业城市土壤环境受到严重污染，重金属污染特征明显。

1.1 农村面源污染严重

降水量少是甘肃省农业发展的最大障碍，在自然条件的约束下，利用污水、废水灌溉，似乎已成为一种必然。在石羊河、黑河、石油河等水体的中下游地区，污水灌溉使灌区土壤受到明显污染，农田土壤环境重金属污染已危及农作物质量安全。在白银市城郊土壤中，污染农作物籽粒重金属生命非必须元素明显高于作物籽粒中重金属的背景值，Cd与Pb积累趋势更为明显，分别为背景值的4倍和2倍[1]。

化肥、农药和地膜覆盖，特别是化肥的大量施用对甘肃农业发展具有巨大的推动作用。20世纪90年代，甘肃每公顷耕地化肥施用量为591 kg，比 1980年的170 kg增加了 421 kg；同年每公顷耕地农药施用量2.47 kg，比1980年的0.97 kg增加了1.50 kg；而地膜覆盖面积20世纪90年代以来推广很快，1991年为18.54万 hm2，1997年增加到75.67万hm2[2]。化肥、农药、地膜的大量使用一方面提高了农作物的产量，另一方面，也造成了土壤的严重污染。

畜禽养殖也是造成农村土壤污染的原因之一。20世纪90年代以来，商品化生产发展，养殖业相对集中，产生的粪便量剧增；由于劳力和卫生条件的限制，尤其是化肥的大量施用，农民不愿使用粪肥。因此，畜粪在农村已成为新的污染源。畜禽粪尿中各种有机物、氮、磷及病原体微生物，在一定程度上也造成土壤污染。

1.2 工业区城市土壤污染严重

甘肃省目前已建成包括钢铁冶炼、建筑材料、煤炭、电子工业在内的工业体系。工业城市由于对矿产资源开发强度大，工业企业高耗能、高污染、高排放，加之没有生态植被恢复治理措施，脆弱的土壤环境受到了较大的破坏和影响。研究表明，金昌市居民区5种重金属元素的平均含量均超过该地区的背景值，90%以上研究区域土壤中重金属含量超过区域背景值。金昌市居民区土壤重金属 Cu、Ni含量的平均值分别为,397.54mg/kg、340.57mg/kg，分别为当地土壤背景值的16.5倍和9.68倍，金昌市居民区土壤中Cu和Ni污染最为严重，Zn、Pb、Cd含量的平均值分别为 106.55mg/kg、36.19mg/kg、0.31mg/kg，分别为当地土壤背景值的1.55倍、1.93倍和2.67倍。据调查显示，金昌市居民区土壤重金属的主要污染源是该地区的矿业开采和金属冶炼等工业活动产生的粉尘，其次是由交通运输、污水灌溉、生活垃圾等人类活动产生的污染。[3]而在兰州、白银、平凉的土壤污染报告中同样存在工业区分布与城市土壤污染的一致性。

1.3 矿区土壤污染严重

矿产资源的开发在带来巨大经济效益的同时，也对土壤环境造成严重的危害。从选矿废水的排放到大量的废石、矿渣、弃渣的堆放，都不可避免地对土壤环境造成了污染。2006年徽县的铅污染事件就是很好的例证。陇南市环保局环境监测站对徽县有色金属冶炼有限责任公司周边400m范围内的7个监测点进行的土壤总铅浓度的初步监测发现:1～5 cm表层土壤总铅浓度为16～187mg/kg， 超出背景值 0.83～2.46 倍； 15～20 cm耕层土壤总铅浓度有3个监测点高出背景值0.69～1.8倍，有2个高出背景值5.2～12.2倍。

2 甘肃省土壤污染的制度原因分析

2.1 立法分散、滞后，缺乏操控性

甘肃省土壤污染防治工作主要依据国家层面的相关立法，地方立法中尚未有专门性的土壤污染防治地方性法规或规章。

2.1.1 土壤环境标准滞后，实用性不强

在土壤环境标准方面主要有《土壤环境质量标准》、 《农田灌溉水质标准》、 《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定（暂行)》、 《食用农产品产地环境质量评价标准》、 《温室蔬菜产地环境质量评价标准》、 《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》 等等。

上述土壤环境标准中， 《土壤环境质量标准》 应用最广泛，但存在的问题亦是明显的。首先，其具有明显的滞后性。 《土壤环境质量标准》 规定的土壤污染物项目过少，六六六、滴滴涕两种农药在20世纪80年代已经被禁止使用。有机磷农药、多氯联苯类、多环芬烃类等持久性毒害有机污染物对土壤环境的危害越来越严重，在《土壤环境质量标准》 中却没有得到体现。其次，各种标准在制定时，主要考虑的是全国土壤环境的一般性，而我国土壤类型众多，土壤性质复杂，在地方标准没有及时出台的情况下，上述标准缺乏实用性。

2.1.2 土壤环境监测缺乏系统性

《甘肃省基本农田保护条例》 第二十二条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应对基本农田保护区内耕地地力与施肥效益进行长期定位监测，并会同环境保护部门对基本农田的环境质量进行监测与评价，定期向本级人民政府提交基本农田环境质量和发展趋势的报告。 《农业法》 （2002） 第五十八条第二款规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当采取措施，支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设，并对耕地质量进行定期监测。 《甘肃省重点工业污染源环境管理办法》规定了对可能污染土壤的工业污染源进行监测的管理办法。总体而言，现有的法律法规关于土壤污染监测的规定很零散的，没有系统性；同时，规定不具体，对监测的时间、方式没有规定，政策性宣示的意味较浓；另外，与农田土壤监测相比，对城市土壤监测规定较少。

2.1.3 土壤污染修复目标不明确

《危险化学品安全管理条例》 （2011） 第七十二条第三款规定，对发生危险化学品事故的，有关地方人民政府及其有关部门应当针对事故对人体、动植物、土壤、水源、大气造成的现实危害和可能产生的危害，迅速采取封闭、隔离、洗消等措施。 《土地复垦条例》 （2011） 对毁损土地的复垦作出了具体规定。 《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉 办法》 第二十条规定，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的，由责任人负责复垦，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费。土地复垦费根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量等，由批准用地的县级以上人民政府确定，同级土地行政主管部门收取，缴同级财政，专户储存，专项用于土地复垦。复垦的土地，由批准用地的人民政府土地行政主管部门负责验收。

2.2 土壤污染的管理体制和政府治理责任不明确

根据现行的法律法规，环境保护主管部门、国土资源、农业、水利、矿产、建设等部门对土壤污染都有管理权限。但是这种管理权限是抽象的，并没有具体规定各部门如何实施各自的权限以及应当承担的法律责任；同时，各部门权限缺乏高效的协调机制。

第一，环保部门的权限。 《环境保护法》 第七条规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

第二，国土部门的权限。首先，在土地评估方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条规定，国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。其次，在土壤改良方面， 《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

第三，农业部门的权限。在农产品产地土壤安全管理方面， 《农产品质量安全法》第十五条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门按照保障农产品质量安全的要求，根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布。

3 甘肃省土壤污染防治制度的构建

甘肃省土壤污染防治应在本省省情的基础上重视制度构建，在借鉴国内外相关经验的基础上，建立健全相关法律和法规，认真做好执法监督工作，才能从根本上解决土壤污染问题。

3.1 健全法规规章，做到有法可依

目前，国家环保部已经组织开展了土壤污染防治立法调研，起草了《土壤污染防治法》 文本草案。制定一部专门性立法，一方面是因为单纯修改现行法律立法成本太大，而更重要的是分散立法无法有效整治现在严重的土壤污染；从地方立法的角度，应结合自身情况，根据国家立法思路，建立健全本省土壤污染防治制度。

3.1.1 根据甘肃省情和国家《土壤环境质量标准》，完善土壤环保标准体系

甘肃土壤具有较为明显的水平地带性和垂直地带性，根据不同的土壤性质和土地利用方式，应当采用风险评估的方法制定不同区域的土壤环境质量标准。同时，由于现行《土壤环境质量标准》 的滞后性，应当增加土壤污染物种类，并根据土壤污染情况适时做出调整。土壤环保标准体系包括农用地土壤环保标准、场地土壤环保标准、土壤环境分析方法标准、土壤环境标准样品和土壤环境基础标准五部分。农用地土壤环保标准主要包括土壤环境质量标准、土壤环境质量评价技术规范、土壤环境监测技术规范、农用地土壤污染防治技术规范等。场地土壤环保标准主要包括与场地环境调查、评估、修复、监测等相关的技术规范或导则，主要是对场地环境保护工作中的各环节进行技术规定。土壤环境分析方法标准主要包括土壤中重金属污染物、挥发性污染物、半挥发性污染物、持久性有机污染物等各类污染物的分析方法标准，以及有关土壤污染物样品前处理方法技术规范等。土壤环境标准样品主要包括土壤中重金属污染物、挥发性污染物、半挥发性污染物、持久性有机污染物等各类污染物的标准样品。土壤环境基础标准部分主要包括土壤环保工作中的术语、定义、符号、计量单位等标准。[4]

3.1.2 建立土壤污染修复制度

土壤修复是在污染发生后对被污染或破坏的土壤采取改良措施，以恢复或改善污染的土壤生态系统。土壤修复制度主要包括整治责任人及实行人、整治措施、整治的检查与监督、整治的解除等，其中整治责任人和整治措施是修复制度的重点。[5]从国外立法看，整治和修复的责任主体范围，各国略有差异，但大多将主体限定为污染者、运营者或所有者。由于土壤污染修复具有很强的专业性和技术性，多数国家规定，土壤污染修复计划由专门的土壤污染修复专家负责起草，同时，还需提交给有关主管机关审批，只有经审批之后才能付诸实施。[5]具体到甘肃省，首先，污染的制造者是直接责任人；其次，考虑到我国土地所有权属于国家和集体，土壤污染的修复责任人还应当包括该土地的使用人和承租人。关于修复措施的具体设置，应当由环境行政主管部门组织土壤环境专家进行起草，并经环境行政部门审核后加以实施。

3.1.3 明确土壤污染责任制度

土壤污染防治法律责任是土壤污染防治法律体系的重要组成部分，国内关于土壤污染的法律法规大多规定了行政责任和行政救济。实践中，鉴于土壤污染的复杂性和累积性,一般的环境污染民事责任制度在追究土壤污染者的民事责任时往往无能为力，采用特殊的、更为严格的民事责任制度，成为土壤污染防治立法的重要内容，其表现就是适用于严格责任、连带责任和溯及责任，但各国的具体制度存在较大差异，在是否采用以及在何种范围内采用严格责任、连带责任和溯及责任上，是以本国国情和企业负担能力为基础的。[6]我国《侵权责任法》 第六十五条至第六十八条规定了如何确定环境污染责任。 《侵权责任法》 实行严格责任和按份责任，对溯及责任没有作出规定。甘肃省土壤污染防治制度的建立应遵循下位法服从上位法的原则。

3.2 完善土壤环境监管体制

3.2.1 成立跨部门的工作组，明确相关部门在土壤环境监管中的责任和义务[6]

土壤环境涉及到多个部门的权力划分，客观上需要建立级别较高的行政机关，负责统筹、协调全省范围内的土壤污染防治，打破区域、部门的限制。由省政府组织建立跨厅级的特别工作组，协调制定中国土壤环境保护和污染控制的法律法规及相关制度。明确环保、国土、农业等部门各自的职责范围、实施权力的具体程序以及相关行为的法律后果。

3.2.2 建立基于风险的土壤环境管理模式

基于风险的污染土壤环境管理是目前国际上普遍采用的监管模式，这是一种以保护不同土地利用方式下的人体健康和生态安全作为污染判别或污染修复最终目标的管理策略。当前国际上土壤环境标准根据保护对象不同可分为三类:一类是基于人体健康风险评估制定，目的是保护活动在污染场地上的人体健康安全；第二类是基于生态风险评估制定，目的是保护土壤的生态功能；第三类基于污染土壤的环境风险制定，目的是保护与土壤相邻的环境介质不受污染，如用于保护地表水、地下水等。[7]风险管理是对土壤污染进行管理的基础，甘肃省应当结合自身情况，明确开展各类风险评估的原则、方法、流程、层次，才能真正发挥基于风险的土壤环境管理模式的作用。鉴于甘肃省重金属污染特征明显，应当对污染地区重金属的污染源、暴露途径重点研究，有针对性地制定最佳污染应对、管理策略。

[1]骆永明.中国主要土壤环境问题与对策[M].南京:河海大学出版社，2008:53.

[2]国家环境保护总局.全国生态现状调查与评估:西北卷[M].北京:中国环境科学出版社，2006:179.

[3]胡小娜，南忠仁，刘晓文，等.金昌城市居民区土壤重金属分布特征研究[J].干旱区资源与环境，2011，25（ 1):180-184.

[4]中国环境与发展国际合作委员会.中国土壤环境保护政策研究[EB/OL].[2011-12-05]http://wenku.baidu.com/view/89c303e9b8f-67c1cfad6b82c.html.

[5]张谦元，梁海燕.西北地区土壤污染治理与制度完善[J].中国资源综合利用，2010，28（ 10） :52-56.

[6]梁剑琴，王精一.世界主要国家和地区土壤污染防治基本制度比较研究[J].河南司法警官职业学院学报,2009，7（ 4):55-59.

[7]张红振，骆永明，夏家淇，等.基于风险的土壤环境质量标准国际比较与启示[J].环境科学,2011，32（ 3):795-802.

Control and System Construction of Soil Pollution in Gansu Province

Li Sicheng1,WeiWei2
（1.Northwest University for Nationalities,Lanzhou Gansu 730030,China；2.Lanzhou University,Lanzhou Gansu 730030,China）

Soil pollution in Gansu Province involves three aspects:rural non-point pollution,urban pollution in industrial areas andmining pollution.Looking for the reasons,the geographical environment and social and economic development of Gansu Province play an important role.From the perspective of the system,as a microcosm of the nationwide soil pollution prevention and control defects,Gansu Province soil contamination has its inevitability and specificity.This paper,based on the actual soil pollution in Gansu,analyzed its causes,and made recommendations according to the system of soil pollution prevention and control in Gansu Province.

soil pollution； cause； prevention and control； system construction

X53

A

1008-813X（2012）02-0033-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.009

2011-12-16

李思成（1985-），男，甘肃兰州人，西北民族大学2009级环境与资源保护法学研究生，主要从事环境法学的研究。