中国当代环境法制之传统文化障碍——基于制度运行之现实反思

潘 佳 ， [俄]Glasha Lee ， [美]John Brooks

（1.河北大学 政法学院，河北 保定 071002；2.北京大学 中国语言文学系，北京100871；3.芝加哥大学 医学继续教育中心，伊利诺州 芝加哥市 60637）

中国当代环境法制之传统文化障碍
——基于制度运行之现实反思

潘 佳1， [俄]Glasha Lee2， [美]John Brooks3

（1.河北大学 政法学院，河北 保定 071002；2.北京大学 中国语言文学系，北京100871；3.芝加哥大学 医学继续教育中心，伊利诺州 芝加哥市 60637）

环境法制的发展，对中国多年来环境领域取得的成就功不可没。中国当代环境法制不仅存在体制矛盾，还受文化制约。环境法制的突出问题主要包括:立法质量不高，授权立法和部门立法色彩浓厚，监管体制发挥作用有限，环境司法救济滞后，环境外部成本难以内化以及公众参与不足。针对上述矛盾，从文化视角分析和解构，充分认知矛盾本身。

中国；环境法制；运行；文化

1979年首部中华人民共和国《环境保护法(试行)》 实施以来，中国的环境法制实践探索出了独特的发展路径。环境法制运行的30年，也是中国环境污染改善、生态好转、资源能源节约利用的30年。然而，目前中国环境法制运行的突出问题——体制障碍，仍然无法回避。矛盾本身反映的是一系列政治和社会文化的冲突，进一步讲，是传统儒家文化的部分内容和现代法治理念的不协调。面对日益严峻的环境危机，中国不仅要反思自身文化的深层结构矛盾，还要寻求传统文化优秀成分和全球环境法制理念的对话，而且前者更为紧迫。

1 制度运行现状反思

1.1 环境立法

环境立法的问题集中反映在立法效果和立法体制上。总体而言，环境立法的数量大，质量不高。一系列问题十分明显，比如:宪法支撑不足，环境基本法滞后，环境法体系中起支架性质的规范文本缺位，环境基本法效力层级低，关键问题规定不合理（比如补办环评、处罚成本低、公益诉讼的制度障碍等），环境标准落后等。环境立法体制涉及中央立法体制和地方立法体制。目前，环境中央立法体制仍存在以下问题: （1） 人大立法受政府行政指挥，部门利益浓厚。部门利益法定化、无问责规定和职责虚无化。 （2）人大立法受限于政府体制，立法妥协于行政，而行政机关之间又互不相让[1]。 （3） 立法问责机制欠缺，环境立法公众参与有限。地方立法体制的主要问题体现在:（1） 人大被架空，人大工作政府化，政府工作长官化。 （2） 公众参与严重不足。 （3） 环境问题长官化，环境问题的关心程度和投入的多少往往取决于领导者的个人认知和重视程度，问题的解决往往凭借政府强有力的口号推行。

1.2 环保执法及监管

纵向的机构设置和横向的权力配置是环境执法体制的主要内容。其中，最为关键的是执法主体及其权力配置和环境执法监督问题。中国的执法主体包括两类:一是统一监督管理机关，如各级人民政府环保行政主管部门；二是相关监督管理机关，如土地、矿产、林业、农业等行政主管部门。环境执法体制缺陷主要体现在环境执法机构的纵向设置及其职权的配置上[2]。

中央环保执法体制方面，“统一管理和分工负责相结合”这一看上去很完美的环保管理体制，在实践中却是影响环保法律实施的桎梏。这种权力运行机制和体制的缺陷导致经济行政主管部门的“分管”权力严重制约了环保部门的“统管”职权，交叉、重叠甚至冲突的行政管理职能不仅在各部门之间形成内耗，还极大地影响了环保执法的效率[1]。执政方式上，党政不分、以党代政、党代司法的现象还很普遍。地方环保执法体制上:第一，环保部门定位不清，职责模糊；第二，地方保护主义普遍，行政干预突出；第三，环保执法权威低；第四，基层环保执法能力严重不足。另外，环保执法手段单一、执法人员素质不高等问题也有存在。

近年来，在环境执法监管体制上，中国政府一直在进行积极探索。目前，中央监管方面，环保部已在全国六大区设置了督察中心，直接监管地方环境执法。督察权力原则上高于地方环保执法权，然而权力抗衡的救济机制缺位，中央与地方环保管理权关系不顺等因素在很大程度上影响着督察的效果。地方环境执法监管体制的改革还在艰难探索，一些地区也取得了比较好的效果。实际上，就整体执法环境而论，鉴于执法体制障碍尚未根本变革，环境执法状况局部改善、整体未变的局面一时难有起色。

1.3 环保司法

相比于立法与行政，环境司法建设较为薄弱。这就造成已经取得的环境立法成果难以在环境保护实践中发挥切实作用，环境纠纷时有发生，公民维护环境权益障碍重重，一些人民群众关心的环境问题长期得不到解决，甚至激化了社会矛盾[3]。实践中，环境司法实施障碍集中体现在:当事人怠于诉讼，环境纠纷数量少，立案难，起诉后不受理，受理后难执行，以罚代替刑普遍。

随着环境司法专业换化水准提升，各地纷纷建立了环保法庭。环保法庭推进了中国的环境司法改革，也发挥了示范和辐射效应。然而，“无案可办”、“名不副实”等实际障碍一直困扰着环保法庭。此外，立法滞后，环保执法自身定位不清晰和功能缺陷还导致环境执法和环境司法难以对接。在环境侵权救济领域，一方面中国现有的制度框架使环境侵权实施遭遇巨大挑战。根据中国现有制度，对于多污染源的企业，难以明确责任主体，因果关系很难确定，损害标准也不明确，精神损害赔偿难于兑现；另一方面传统民事责任、行政责任和刑事责任的关系不顺，环境成本内部化有限。此外，传统的外部管制理念下，企业集中于经济风险和市场风险防控机制的构建，环境风险的内控防范机制尚未形成。

1.4 环保守法和公众参与

环境守法主体主要涉及企业和公民。国家在逐年加大违法企业追究力度的同时，也越来越重视从源头减少企业污染。比如，在《清洁生产促进法》的实施评估上，近年来，国家环保部和全国人大立法委员会逐渐加大了对各地立法实施情况的监督和评估力度。就实施效果来说，无论是参与企业数量、企业意识，还是国家引导，都亟待改善。

目前，公众参与尚缺乏利益激励，成本极高。即便有限的事后参与权也被政府牢牢地控制。公众参与环保没起到实质性作用。长期以来，忽视来自权力外部的异体监督[6]。重要的公众参与制度，很难执行。最为重要的，这种参与权益受到侵害后往往没有救济。总之，公众的获得信息咨询、意见慎重对待、参与许可、参与决策等权益，保障和救济机制严重不足。

2 文化影响因素探究

总体来说，中国时下的环境法律质量不高，制度和运行机制的名义角色和实质角色常常分离。以笔者之见，从文化视角考察，环境法制运行的一系列矛盾源于如下方面:

2.1 立法层面

中国当前环境立法体制弊病的文化影响因素主要包括历史因素、个体的不发达以及效率至上主义。立法体制弊端主要是政府主导、部门利益、推诿和责任弱化、政策性突出和公众参与不足。就上述问题，下文将逐一讨论。

从先秦至今，中国的行政机关和其他机关的关系一直是主辅关系。由于行政机关直接参与社会关系，实施行政行为，掌握大量的社会资源，其权力优势必然明显，这是行政权独大的重要诱因。各部门权力是从长官手中一点点“索取”过来的，长官的绝对垄断地位难以撼动。

美国著名学者孙隆基教授认为，中国是自我主义。在笔者看来，部门各自为政，实则是自我范畴下熟人关系语境中的各自为政。三纲五常、尊卑有序的家族秩序鲜明地反映在了政府部门关系中，部门利益和推诿扯皮行为，不过是熟人规则在生人社会的反应，是礼和现代法治精神的冲突。中国文化的意向是外在制约，长期以来教育以家长的约束为主，没有形成内省式的人格，一旦外在约束不在，就会犯错误。以此逻辑，政治文化家族化的矛盾也就不难解释了。此外，“以不变应万变”的易经文化给了部门过多的自由裁量权，造成制度适用的模糊，这是责任缺失的文化诱因。

上述种种行政法治文化的通病反映在环境立法上并无特殊，不过是宏观立法体制的文化障碍在环境立法的体现而已。

2.2 执法、司法和守法层面

首先，基于历史惯性，情、礼和个人权威主义影响浓厚。制度执行中的问题解决不仅寄托于社会化的透明规范，还依赖熟人化的礼教秩序。长期以来，权威的顺从有着深厚的文化基因，问题的解决上，领导者的威信无处不在，组织和民众在涉及环境纠纷时，往往寄希望于熟人化的权威力量介入。环境执法部门自身也存在这种问题，如果获悉执法的对象和内部队伍，或者政府存在利益关系，往往很难依法办事，自主寻求制度外解决之道。地方企业从创立伊始就和当地环保部门及政府建立了良好的合作关系，任何一方做得过分，都将打破这种利益均衡关系。在当代中国环境法制现实语境下，一方面，环境民主、环境正义、环境透明的生存空间逐步扩大；另一方面，受制于熟人化、礼治化的路径依赖，公平和公正的法制运行阻力重重。如前所述，制度、情与理和个人权威的博弈，始终伴随着主体角色地转化，成为推动中国环境执法和司法发挥作用的综合力量。

其次，家本位的世界观和个人小圈子主义等秩序成为阻碍环保法制透明和公正运转的关键。一方面，纲常伦理既是家庭伦理秩序的调节器，也是社会规则的处理方式。在家本位的世界观看来，包括政治资源在内，任何社会资源都是可以传递的。由于伦理秩序是差等的，是划圈子的，因此不同的部门内部都是划圈子的。此外，“刑不可知，则威不测”，一项决议在正式到达有权机关前已经达成了既定安排，明暗两线的决策运行方式明显。政府和公民作为两个圈子，一旦牵涉公共议题，决策、执行和实施就会出现所谓的名义角色和实质角色分化。事实上，中国当前最为需要各主体达到实质角色的社会文化认同。

再次，“新官不理旧事”。制度目标的相对稳定性、长期性和领导者的任期有限性一直存在矛演主导角色的国家，同样的矛盾一直存在。这种现象在美国、德国、日本等发达国家都很普遍。因此，在环境事业的长期利益面前，环境主管领导往往倾向于自身的短期利益。

2.3 公众参与层面

公众参与的文化困境主要同政府的环境文化认知以及公众的环境主观心态相关。这种认知首先体现在:当各种宏观议题摆在政府面前时，环境价值往往被退居其后考虑。而且在政府看来，参与就意味着群体事件，意味着监督。其次，这种认知表现为“素质决定论”。按照“素质决定论”，民众的素质不达到一定的程度，就不能搞民主，一搞就会乱。再次，这种认知表现为政府的变革缺乏“文化自觉”。改革往往是在强大的外部力量压迫下推进的，及时体现了政府足够的决心，也不会突破利益集团的底线。

应当清醒地看到，公众的环境主观问题更值得反思。从人类社会诞生以来，人类精神领域的问题是一切社会问题的关键。一方面，公众环境教育的不到位制约着公众环境意识的增强；另一方面，责任者破坏和污染环境得不到应有的处罚，加之政府的不作为，加剧了公众的环境信任危机。在缺乏“正人先正己”的勇气下，即使破坏了环境也没有任何负罪感。并且，部分公众认为，环境污染状况的好转主要取决于政府采取的措施。这种“政府依赖型”的环保意识，对公众参与环境系统的良性循环无疑起了催化剂的作用。

最后，宣传教育形式和刺激方式往往是决定人类看待环境问题的关键。社会心理学认为直接感官刺激更能激发人类对环境的觉醒。人们习惯于图片与文字的影响和媒体披露，没能接触现实，真实地感受土壤干旱、水土流失、江湖污染、垃圾围城等场景。相比较而言，环境污染和损害地区的居民环保危机更强，环保行为和自我反思更加自觉。发达国家大量的NGO环境教育的前提就是“亲临现场”，孩子从小不仅要亲近大自然，也要“亲近污染源”。

3 环境法制完善之文化路径

提高全民环境意识，弘扬环境文化，是对中华民族地理环境统一性的认同，是对中华民族团结稳定的奉献[6]。从文化视角，突破传统障碍仍需在诸多方面努力。

3.1 弘扬当代法治理念和法治精神，实现政府充分的文化自觉

环境法制的体制障碍是中国政治文化的通病，是传统文化在变革中和当代社会现实出现了错位。在熟人色彩逐渐淡化的背景下，平等、自由、参与、民主、博爱、恻隐、责任不仅是当代青年的目标，更是他们光荣而艰巨的责任。

3.2 树立正确的环境生态价值观

一直以来，“人类当代中心主义”忽视在发展自身的同时要兼顾环境的巨大影响，从而导致环境的恶化。大自然对人类的惩罚使人类的价值观开始转变，生态利益中心主义和代际正义等环境伦理理念开始深入人心。不得不承认，在中国上述可持续发展理念还停留在价值层面。由此，中国不仅要将可持续发展理念变为发展战略，更重要的是以其指导各种预期发展政策和立法实践。最关健之处在于，逐渐转化思想，并将其落实为各主体的行为规范。

3.3 革新教育内容和方式

将学龄前环境教育纳入学龄前教育。教育心理学早就充分诠释了学龄前阶段的特征对后期发展的重要影响。“三岁看老”的科学性已经为现代生物科学和遗传规律所证明。目前，应当赋予学龄前环保教育更多的责任。将环境教育引入实践，加大政策鼓励力度，使环境教育走进现场，使环境保护走向自发自觉。

3.4 推进环境主流文化价值宣传

新媒体语境下的主流文化价值宣传，即社会主义核心价值的宣传，不是仅仅停留在电视宣传、网络网页，而是充分利用新媒体的特点，转变宣传思维和模式，在“互动”这一特点的作用下，官方与人民共同融入环境保护的主流文化价值中。只有当民众自觉地意识到这一点，中国的主流文化价值的宣传才能在这急速变化中形成一种“自觉意识”，人们才能更坦然地面对任何环境危机。

4 结语

当代中国严峻的环境现状面前，环保法律被赋予更多的价值，也承载了更多的期待。法制的良性运转，没有社会充分的文化自觉是不可能实现的。走出政治体制的运行困境，走出公众参与的中国式尴尬，环境法任重而道远。

[1]汪劲.中国环境法治三十年:回顾与反思[J].中国地质大学学报:社会科学版，2009，9（ 5），:3-9.

[2]黄锡生，王江.中国环境执法的障碍与破解[J].重庆大学学报:社会科学版，2009，15（ 1）:81-84.

[3]沈晓悦，李萱.增强国家环境司法力量[N/OL].（2010-07-08）[2012-02-21].http://www.chinacitywater.org/zwdt/swyw/74681-2.shtml.

[4]胡税根，翁列恩.预见性政府治理与社会突发事件的预警机制[J].浙江大学学报:人文社会科学版，2006，36（ 2）:64-72.

[5]朱景文.法律信仰和守法的原因[EB/OL].（2007-05-08）[2012-02-21].http://www.jus.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=1177.

[6]潘岳.环境文化与民族复兴[N/OL].(2003-10-30)[2012-02-21].http://www.cma-lpinfo.gov.cn/servlet/News?Node=5639.

The Traditional and Cultural Barriers in China's M =odern Environmental Legal Institutions:A Realistic Review on the Reality for Legal System Operation

Pan Jia1,Glasha Lee2,John Brooks3
（1.Political and Legal School,Hebei University,Baoding Hebei 071002,China； 2.Department of Chinese Language and Literature,Peking University,Beijing 100871,China；3.Center for Continuing Medical Education,The University of Chicago,Chicago Illinois 60637,USA）

The development of China's environmental legal system could be contributed to the environmental achievements over the years.Obstacles for Chinese contemporary environmental legal system are not only institutional contradictions,but aslo traditional cultural constraints.The key problems confronting China's environmental legal systems are those including poor quality of legislation,outstanding delegated legislation and sectoral legislation,the environmental regulatory regime to play a limited role,the lag of environmental judicial relief,difficult for the cost of environmental externalities,as well as insufficient public participation.It is necessary to analyze and destruct contradictions from the perspective of culture,directing at key problems in the environmental institutions.

China;environmental law;run;culture

X197

A

1008-813X（2012）02-0001-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.001

2012-03-06

潘佳（1986-），男，河北保定人，河北大学政法学院经济法学研究生，主要从事环境法学、经济法学的研究。