“多村一社区”的社区公共服务供给的非均衡问题——基于山东省的调查

高灵芝

(济南大学政治与公共管理学院，山东济南 250022)

在当前的农村社区建设中，“多村一社区”、“合村并居”(集中居住型社区)、“合村并建”这几个词经常被提及和使用。从词义和实践看，这几个词的共性是，将相邻的多个村庄合并为一个农村社区公共服务的建设单位，即社区。所不同的是，“多村一社区”是指由一个中心村与周边相邻几个村庄组合的社区，其中的各个村庄还延续原来的自然居住格局。“多村一社区”又分两种类型，一是依法撤销了全部建制村，以社区为单元组建了社区村民委员会，如山东省诸城市;一种是在保留建制村体制不变的基础上，把若干建制村组合为一个服务区域，统一提供政府型公共服务进行政府型公共管理，即所谓“联村虚拟社区”，①李勇华:《基层社会管理创新与村民自治制度内洽性》，《东南学术》2012年第2期。如浙江省宁波市。本文研究的“多村一社区”特指前一种。“合村并居”是指彻底打破各个村庄原来的自然居住格局，通过规划将多个村庄的农村居民集中到聚居点的楼房居住;“合村并建”则包含了“多村一社区”、“合村并居”这两种情况。

本文基于课题组2010年8月～2012年9月对山东省的调查，在分析“多村一社区”形成的必然性与合理性的基础上，描述“多村一社区”的社区公共服务供给的特征和非均衡问题，通过分析“多村一社区”框架下解决非均衡问题的必要性，尤其是“多村一社区”存在的长期性，进而探讨促进“多村一社区”社区公共服务供给均等化的对策思路。

一、“多村一社区”的形成机理

山东省农村社区建设起步于2006年，2007年开始农村社区建设实验，在各地先后形成了“一村一社区”、“多村一社区”、“合村并居”等农村社区建设模式。据山东省民政厅基层政权与社区建设处统计，截至2010年7月，全省140个县(市、区)、13个开发区，共71436个建制村，规划建设17669个农村社区，涉及了6486万人，平均每个社区3671人。从规划情况看，全省共有64155个建制村规划建设成11388个“多村一社区”，平均一个社区5.08个村。“多村一社区”占规划农村社区总数的64.45%，覆盖了89.8%以上的村。此外，“合村并居”型社区2093个，已入住169.4万户。

针对农村应不应该“合村并建”，社会各界众说纷纭，学术界有赞同的(如项继权)，有反对的(如贺雪峰)，有的认为“不能一刀切”(如党国英)。在此，我们不妨从其形成机理的角度来看农村社区建设中的“合村并建”现象，以便更客观、更实际地认识“多村一社区”形成的必然性与合理性。

(一)源于新农村建设的诉求和驱动

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《十一五规划纲要建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。新农村建设涉及经济、社会、政治、文化和规划不同方面，如何统筹兼顾、集中力量、突出重点，保证新农村建设快速、健康和可持续发展?这是新农村建设中首当其冲要解决的问题。通过农村社区建设可以创新农村基层管理体制，为新农村建设提供新型的制度和组织平台，农村社区建设因而成为新农村建设的重要内容和重要抓手，是新农村建设的基础。①项继权:《新社区是新农村的基础——对湖北仙洪新农村建设试验区建设的思考》，《中共福建省委党校学报》2010年第10期。也正因如此，在新农村建设提出不久，党中央进一步提出推进农村社区建设。2006年10月，党的十六届六中全会特别强调“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。民政部于2006年下半年部署了全国“农村社区建设实验工作”，随后又开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。在新农村建设背景下，农村社区建设这一宏大的社会工程在全国如火如荼地展开，各种类型的农村社区也应运而生。

(二)有着村庄分布特点与公共服务资源集约化的交互作用

山东省陆地总面积15.71万平方公里，总人口9417.23万，辖17个市140个县(市、区)。全省村庄空间布局的特点是:第一，村庄数量多，2010年全省有建制村68870个，自然村88168个，建制村占全国60多万个建制村的1/10强。第二，村庄平均户籍人口少，全省村庄户籍人口共5542.98万人，平均每个建制村有户籍人口804，每个自然村有户籍人口628。地处平原区域的德州市，合村并建前的建制村平均户籍人口只有547人，500人以下的建制村占全市总村数的57%。随着现代化、工业化、城镇化，农村青壮人口外出工作以求更合适的发展空间以及为子女创造更好的生存发展条件的意愿十分强烈，常年外出务工和在城镇买房居住的户籍农民越来越多，“空心化”的村庄也越来越普遍。农村面临着的村庄空心和萎缩将是难以改变的趋势。第三，村庄密度大，平均每平方公里约有0.4个建制村。②本部分的基本数据由山东省住房和城乡建设厅提供。

城乡统筹、基本公共服务均等化是新农村建设的关键点。2006年取消农业税后，尤其是党的十七届三中全会明确提出要实现公共资源在城乡之间的均衡配置后，各级政府尤其是中央政府明显加大了对农村公共事业投入的力度。山东省村庄规模小、数量多、村庄平均户籍人口少的特点，对于社区公共服务资源配置效率来说是制约因素，因为一些专业化、标准化的公共服务因其资源配置效率低而难以或不宜配置到每一个村庄。如果通过“合村并建”，特别是建设“多村一社区”，村庄密度大就成为一种可行性条件或优势条件，因为便于以中心村为公共服务平台，辐射周边村庄。山东省普遍推行“合村并建”型社区也是因地制宜、对政府性公共服务资源下乡的回应。

(三)基于一定的理论依据和社会基础

自从德国社会学者F·滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855～1936)于1887年最早提出了“社区”(或“共同体”)这一概念后，人们对于社区及共同体的性质、类型、特征及存在形式进行了大量的研究，也有不少分歧和争论，③项继权:《论我国农村社区的范围与边界》，《中共福建省委党校学报》2009年第7期。但是，人们普遍认为社区是指聚居在一定地域范围内的长期持续不断交往的社会成员所形成的社会生活共同体。社区的基本要素包括:基于共同的利益和需求而持续不断交往的人群、一定的地域、社区文化认同等。尽管如此，人们在对农村社区及社会生活共同体的边界范围仍存在不同的划分，从国内学界来看，有两种倾向:一是从社区或共同体的空间地理及地域边界来划分，二是从社区及共同体的内在联系及认同意识的角度划分。④项继权:《论我国农村社区的范围与边界》，《中共福建省委党校学报》2009年第7期。基于不同的标准，人们将农村社区及共同体划分为多种类型。因此，从理论上讲，按照地域相邻、习俗相近原则建设的“多村一社区”是农村社区中的一种。

山东省不仅村庄密度大，而且全省地形主要是丘陵区和平原区，便于方圆几里乃至十几里的村庄交往沟通，世世代代的历史积淀使相邻村庄形成了共同的生活习俗、行为规范等，具有较强的社区文化认同。这使得“合村并建”有了社区文化基础。同时，随着经济社会的发展，农民对现代化、城镇化生活方式和生活条件的认同日益增强。我们课题组的调查和其他很多调查都证实了这样一个不争的事实:居住在农村的相当一部分农民向往城镇化的生活，诸如整洁的楼房、良好的社区环境、比较健全的公共服务等等。相邻村庄文化风俗同质性较强和部分农民对城镇化生活的向往是“多村一社区”得以推行的社会基础。

(四)借助于城乡建设用地增减挂钩政策的强大催化作用

现阶段，国家要保障18亿亩耕地是一道不可逾越的红线，各地经济发展中普遍面临着建设用地紧缺的难题。城乡建设用地增减挂钩政策的出台，对各地政府来说实乃柳暗花明，进而成为地方政府积极推进“集聚式”的农村社区建设的内在强大动力。这一政策与“合村并居”措施有机结合，可节省很多土地。例如，德州市农村宅基地共150万亩左右，如果实现平房向楼房转变，可节约50%的宅基地，按5层楼计算可节约70%多，节约的土地可达到105～120万亩，即“相当于2个庆云县甚至2个武城县的土地面积”。①山东省德州市委副书记史好泉:《在全市百局帮百区推进农村社区建设下派干部培训班上的讲话》，2010年3月(未刊稿)。节省出的土地既可以置换为城市建设土地指标，有利于节约利用土地，腾出发展空间，又可以通过异地挂牌交易，充盈本地政府财政。城乡建设用地增减挂钩政策对“合村并建”型社区建设的作用之大，无论如何估量都不为过。本课题组在调查中多次听到这样的说法:“‘合村并建’型社区是城乡建设用地增减挂钩政策的副产品。”

二、“多村一社区”的社区公共服务供给的特征及非均衡问题

(一)“多村一社区”的社区公共服务的供给特征

经过几年的实践，“多村一社区”已显现的社区公共服务的主要特征是，在中心村搭建农村公共服务的组织平台和服务平台，推动政府性公共服务向农村延伸，具体表现在以下几方面:

1.在中心村建立社区服务中心

在山东省，“多村一社区”中都确定一个中心村，在中心村设立社区服务中心。社区服务中心的服务范围是本社区所有村庄的居民。例如:诸城市2007年开始在全市农村全面开展了农村社区化建设，把全市1249个村庄规划建设成208个农村社区，每个社区涵盖5～7个村庄、1500户左右。截至2008年6月，全市规划建设的208个农村社区服务中心全部建成并投入使用。2010年6月开始，诸城市撤销了1249个建制村，在社区层面建立社区村民委员会。社区服务中心的主要职能是承担各级政府有关部门延伸到农村的社区公共服务项目。各地普遍实行“一站式”服务，包括:医疗卫生、社区警务、社会保障、就业、社会救助、文化体育、司法调解、计划生育、农业科技等公共服务。

2.强化社区服务中心的资源配置

山东省各地在推进“多村一社区”的建设中，都程度不同地加大了对设在中心村的社区服务中心的基础设施、人员和经费的投入，各级政府各有关部门向农村配置的公共服务资源都向社区服务中心汇集。

社区服务中心场地建设遵循因地制宜、整合资源的基本原则，主要采取扩建、改建、新建等形式，其中绝大部分是利用中心村现有房屋改造扩建的。基础设施建设经费主要来自社区自筹、乡镇(街道)及县(市、区)财政。据山东省民政厅基层政权与社区建设处统计，截止到2010年7月，全省规划农村社区办公和服务用房总面积为1505万平方米，平均每个社区服务中心规划面积851.7平方米。社区服务中心主要服务设施包括:综合服务大厅、卫生服务站、警务室及治安监控设施、图书阅览室、文体活动室(场地)等。

社区“两委”成员及社区服务中心的工作人员由乡镇下派的机关干部、各村原书记或村委会主任、各村计生员、大学生村官等组成，医疗卫生、警务等专业人员按规定招聘或下派。各地的社区服务中心的工作人员构成有差异，有的以下派的乡镇干部为主(如诸城市)，有的以各村村干部为主(如平原县)。上述人员工资或补贴及社区服务中心的办公经费主要来自乡镇(街道)及县(市、区)财政。

3.规范化、专业化的社区公共服务满意度较高

山东省各地在“多村一社区”的建设中，强调社区公共服务的规范化和标准化，强调“统一服务项目、统一管理体制、统一服务标识、统一窗口受理、统一服务规范”，培育了一批规范化、专业化程度较高的项目，主要有医疗卫生、计划生育、社会治安(警务)、综合服务大厅的行政代理等服务项目。我们课题组对两个县市各3个“多村一社区”、共31个村庄的居民问卷调查(共发放问卷934份，收回有效问卷794份)结果显示，对上述的服务项目满意度较高，将选择“很满意”和“满意”的合计结果是:计划生育服务占78.7%;社会治安(警务)占75.1%;医疗卫生服务占76.9%;综合服务大厅的行政代理服务占71.1%.。

(二)“多村一社区”的社区公共服务供给的非均衡问题

促进基本公共服务均等化是新农村建设和农村社区建设的基本目标，由前述可知，“多村一社区”的建设，对于促进城乡公共服务均等化发挥了重要作用。但调查发现，在“多村一社区”的推进中，农村社区公共服务供给方面又出现了新的不平衡，主要表现在几下几方面。

1.非中心村和中心村的社区公共服务供给不均衡

服务是否输送到位和社区居民是否能均等获取服务是衡量社区服务绩效的重要指标。本次调查发现，非中心村和中心村的服务供给不均衡。主要表现在两方面:一方面，中心村与非中心村的社区公共服务资源配置方面差异较大。由本文前述可知，“多村一社区”的社区服务设施、设备及人力资源都集中在中心村的社区服务中心，中心村与非中心村在社区公共服务资源配置方面差距显而易见。不仅如此，非中心村原有设施的一些服务功能也衰竭，各非中心村的原村两委办公室等设施大多闲置不用，电话也撤了。有的设备，如原各村配备的农村党员干部现代远程教育的设备，因无人无资金管理也集中到社区服务中心。非中心村村民尤其是老年人、残疾人聊聊天、互通信息的场所也荡然无存了。

另一方面，社区服务中心的服务可及性差别较大。非中心村和中心村的村(居)民的住宅与社区服务中心的距离远近不同，对非中心村村(居)民服务的可及性的影响也很大。本课题组问卷调查发现，中心村居民的住宅与社区服务中心的距离平均0.5华里，步行平均7分钟，而非中心村居民的住宅与社区服务中心的距离平均3华里，步行平均需要24分钟左右，最远的7华里，步行需要50分钟左右，如果是老年人、残疾人需要的时间更长。合村后，对于非中心村的居民来说，有些服务的获取更加不方便了。本课题组在调查时，有非中心村村民说:“我们有被边缘化的感觉。”

2.政府性公共服务与社区性公共服务供给不均衡

从社区发展的要素或精神来看，农村社区公共产品和服务分为两类:一类是由政府提供的，即政府性公共产品和服务;一类是由社区村(居)民或社区组织自供的，即社区性公共产品和服务。在“多村一社区”的建设中，随着政府性公共服务下沉到农村基层，社区服务几乎完全由政府自上而下包揽，社区服务中心成为乡镇政府或街道办的派出机构，而社区性公共服务并没有与政府性公共服务齐头并进，相反，“国进民退”已现端倪。主要表现在:虽然各社区保留了村民自治组织体系，也建立了一些自我服务组织，但公益性、专业性的社区社会服务组织极少，政府主导的在社区层面成立的志愿者协会、老年协会等社区组织实际开展的活动寥寥无几，非中心村的村(居)民对这类组织的知晓率很低。所以，目前的“多村一社区”只是政府性社区公共服务的区域，还没有形成一个社区居民和社区组织广泛参与的社会生活共同体。这一不平衡的必然结果是:社区的“两委”成员、社区服务中心的工作人员主要从事政府下沉的各种公共服务事项，他们不可能为社区的老年人、残疾人、儿童和青少年等群体提供个性化、专业化、多样化、系统化的服务，社区的这些服务势必陷入“空当”。

3.社区服务中心的基础设施建设不均衡

调查发现，在县域内，社区服务中心的基础设施不均衡问题也比较突出。距离中心城区(县市政府所在地、乡镇政府所在地)较近的社区，其社区服务中心基础设施面积大，建设投入较多，总体建设标准高。例如，某市的S街道距离市政府所在地15公里，依靠较强的经济实力和区位优势，该街道办事处驻地的一个农村社区服务中心的基础设施是一座大楼，气派壮观，内设的大小会议室、服务大厅、图书阅览室、电脑室、儿童娱乐室、各类办公室一应俱全。而距离中心城区较远、非农产业不发达的社区，其社区服务中心基础设施一般是因陋就简，改扩建投入较少，面积小，总体建设标准比较低，文化体育娱乐的设施设备短缺，很多服务项目和活动难以开展，老年人、残疾人、儿童服务就更是无从谈起。

此外，在县域间，“多村一社区”的社区服务中心基础设施的差距就更大。诸城市全面建设“多村一社区”后，农村社区服务中心平均建设面积为500平方米，而有的县，社区服务中心的基础设施仍是中心村的原村委会办公场所，根本无法开展面向社区内几个村庄的社区服务。不过，县域间的“多村一社区”的社区服务中心基础设施的差距问题将由另文重点研究，本文只是提及而已。

三、“多村一社区”框架下解决非均衡问题的必要性

从农村社区建设的本质和目标看，采取措施解决“多村一社区”的社区公共服务供给的非均衡问题是理所当然的。不过，非中心村和中心村的社区公共服务供给不均衡，这是不是一个“问题”?是不是在目前框架下亟待解决的问题?对此，看法不一。调查发现，不少地方官员认为，“多村一社区”的建设就是要造成中心村和非中心村的不均衡，倒逼农民向中心村聚居;有的县尤其是财政比较弱的县则认为，“多村一社区”仅仅为过渡，实现向规划的“并居点”聚居为时不远，届时再利用土地指标流转的收益或开发企业的投入建设社区公共服务设施;一言以蔽之，只要实现“并居”，非中心村和中心村的社区公共服务供给不均衡的问题就迎刃而解。而本文认为，绝大多数的“多村一社区”状态将长期存在，非中心村和中心村的社区公共服务供给不均衡是一个必须引起高度关注的问题，理由如下。

首先，中国的小农经济将长期存在，这是“多村一社区”走向“并居”的强大制约。中国城市化和农村土地规模化经营的进程决定了小农经济将长期存在。一方面，“在当前中国经济发展阶段和产业结构状况下面，绝大多数进城农民无法从二、三产业获得足以在城市体面家庭生活所需要的稳定就业和收入机会，离开农业收入，农民甚至难以完成家庭劳动力的再生产。正是这样一种结构条件决定了中国农业的重要任务是为农民提供基本社会保障和关键性的收入来源”。①贺雪峰:《为什么要维持小农生产结构》，《贵州社会科学》2009年第9期。中国未来30年，要让7亿进城农民全部找到体面的工作和获取稳定的收入，可能性太小，小农经济至少还应维持30年。②贺雪峰:《小农经济至少还应维持30年——答钱津先生》，《贵州社会科学》2010年第10期。“小农经济在中国将是一个长期的历史现象，这是一个很重要的判断”。③贺雪峰、刘勤:《乡村体制与新农村建设的几个问题——社会主义新农村建设研讨会综述》，《学习与实践》2006年第8期。另一方面，大规模的土地流转面临很多难题，也难以全面推开，家庭经营任何时候都是最基本的形式。贺雪峰教授在讨论了土地经营规模与劳动投入和粮食产量的关系的基础上提出，当前全国各级地方政府正在力推正规化、大规模的土地流转，竭力引进外来资本，这对于粮食生产、农民增收、农村基本秩序维护，都将造成严重不利的后果，在未来相当长的一个时期，中国小农经营将不仅是被迫的选择，而且也应该是主动的选择。④贺雪峰:《论农地经营的规模》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2011年第2期。温家宝总理也指出，鼓励和引导农户流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都是最基本的形式。国家不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。⑤温家宝:《准确把握农业农村发展中的几个重大问题》，《求是》2012年第2期。既然是家庭或小农经营，那就不宜社区化的聚居。正如党国英研究员所言，没有脱离农业的人口一定让他们要分散居住，特别是专业农户，不适合集中住在一个大型社区里面的楼房。⑥党 国英:《党国英研究员谈农村城镇化》，人民网强国论坛 2012年 1月 20日，http://live.people.com.cn/bbs/note.php?!d=52120119173338_ctdzb_062。

第二，绝大多数“多村一社区”短期内不具备“合村并居”的先决条件。“合村并居”不能脱离对一些先决条件的考量。这些条件包括:一是要有开发商投资开发，或者县、乡镇财政有能力先期投入，建设社区基础设施和基本公共服务设施，使社区适合于居住;二是农民要有住楼房的经济能力，有能力承担部分或基本的楼房建设费用，有能力支付集中居住增加的生活成本，如水电暖等费用;三是在“并居点”附近，农民有较稳定的非农产业的就业机会和收入，“合村并居”后农民的长远生计有保障，“并居点”也能可持续发展。就目前情况看，90%以上的“多村一社区”短期内不具备这些条件。我们也注意到，很多地方将产业园区与“并居”社区同步规划建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展。不过，在市场经济条件下，农村产业园区发展的风险亦不可忽视，土地仍将是农民基本生活保障的“最后一道防线”。

第三，“合村并居”目前也遇到体制上的障碍，如果强制农民搬迁，不利于农村社会稳定。例如，原有行政村的债务和其他财务关系怎么处理?农民搬迁后多出来的建设用地谁是受益者?地方政府常常在这些问题上不肯给农民让利，不肯花钱化解历史欠账，结果是旧的问题没有解决，新的问题又产生了，造成了社会关系的紧张。⑦党国英:《中央政府应避免提“大村庄制”》，《南方日报》2008年2月28日。如果急于求成，搞“一刀切”，强行“并居”，则欲速不达，甚至伤害民意，损害广大农村居民的福祉，造成诸多隐患。

从各地政策目标看，“多村一社区”的下一站是“合村并居”，不过，由上述分析可知，这将是一个长期的历史过程，一定要全面的策划，不可盲目推进。各地政府如诸城市委市政府也意识到这一点，诸城市“计划用30年时间，将全市110万人口、1257个村庄全部聚集融合进规划的市、镇、区内。”①中 央党校党建部课题组:《农村社区化发展与巩固党的执政地位——山东省诸城市创新农村发展方式构建农民新生活的实践探索》，人民出版社2009年版，第121－122页。诸城市有关负责人在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时表示，撤销全部行政村并不是说行政村就不存在了，只是在组织架构上，由社区来管理。诸城建设208个社区，在此过程中不会强制并村，绝大多数的行政村仍旧存在，并且将长期存在。由村最终融合为社区，这是一个长期的、自然的过程。②王仁贵:《专题报道:从农民到市民的距离》，《瞭望》2010年第47期。工业基础比较好的诸城市尚且需要30年，以农业为主导的县市更可想而知了。我们课题组分别对调查地的居民、来自各村的社区“两委”成员的访谈也证实了这一点，距离县(市)区或乡镇所在地较近的社区近期(5年左右)可能实现合村并居，而大多数社区将长期处于“多村一社区”的状态，尤其是距离县(市)区所在地较远或工业基础较差的社区居民乃至乡镇干部普遍认为，由“多村一社区”到集中居住是30年乃至50年以后的事。

农村社区建设的目标，就是在社会公平正义理念的指引下，通过建设农村社区，逐渐实现社区公共服务覆盖到所有农民，使所有农民都能就地享受到差别不大的社区公共服务，全面提高农民的生活质量。其基本途径:一是国家自上而下地介入。主要通过政策扶持，资金投入尤其是资金的配套和投入，统筹城乡社区公共服务设施建设，提供均等化化的社区公共服务。二是社区内生性资源的培育。社区建设离不开社区资源，挖掘、利用社区资源也是社区建设的基本内涵或基本任务。村落是具有共同利益和共同价值观念的熟人或半熟人社会共同体，其中蕴涵着丰富的社会资源，诸如在长期的生产生活中形成的村民间密切的互动关系、持久性的互惠关系网络、互动规范、彼此的信任、强烈的认同感和归属感、以及社区参与积极性等等。这些正是农村社区建设过程中需要珍视、挖掘和培育的宝贵的社区资源。③高灵芝:《农村社区建设与村民自治》，《山东社会科学》2010年第6期。不可否认，上述农村社区建设的目标也是各地建设“多村一社区”的初衷之一，但在实践中，供给不均衡的社区公共服务实际上偏离了社区建设目标，与社区建设的基本内涵相去甚远。如果不加以调整，不仅会继续拉大城乡差距，还会形成新的社会不公平问题，影响农村社会和谐发展。因此，在“多村一社区”框架下解决非均衡问题是非常必要的。

四、促进“多村一社区”社区公共服务供给均等化的对策思路

(一)加大县级以上财政的支持力度，统筹农村社区服务中心基础设施建设

“多村一社区”的社区服务中心基础设施不均衡是由以下几方面的原因综合作用的结果。第一，省、市支持资金不足，据山东省民政厅统计，该省各级财政在农村社区服务中心建设中的投入比例为，中央和省级财政没有投入，市级0.9%、县(市、区)19.1%、乡镇23.8%、社区自筹51.7%、其他4.5%。可见，主要筹资者是社区、乡镇和县市政府。第二，县域间经济社会发展不平衡，县级财政能力差距大。例如，“全国综合发展百强县(市)”的诸城市2009年实现地方财政收入24.6亿元，而典型的农业县平原县2009年实现地方财政收入仅为2.4286亿元。第三，乡镇级财政普遍困难，落后的乡镇更是困难。作为主要筹资者之一的社区，其自筹部分主要依靠中心村，而且主要提供场地。

上述原因中的第二、第三将是长期而普遍的现象，现阶段要解决农村社区服务中心基础设施不均衡问题，各地应在切实提高农村社区建设规划的科学性和前瞻性、制定农村社区服务中心基础服务设施的基本标的基础上，加大县级以上财政投入，统筹安排农村各类社区的社区服务中心基础设施建设，根据财权与事权一致的原则，明确省、市、县、乡各级财政的责任及财政支出比例，各级财政对农村社区服务中心的投入可按“项目管理”的方式实施。同时，整合各部门涉及农村社区设施的投入，纳入社区服务中心建设中。

(二)在非中心村建设服务站点，缩小非中心村和中心村间社区公共服务供给的差距

由前述可知，大多数“多村一社区”将长期维持分村而居的空间布局，既然如此，在非中心村建设服务站点，则是应对非中心村和中心村的社区公共服务供给不均衡的必然选择。从我们课题组调查问卷的数据看，社区村(居)民也有着这方面的强烈愿望，对他们的问卷中“您对非中心村设立社区服务站(点)的看法”这一问题的数据显示，非中心村的村(居)民认为“很有必要”和“有必要”合计为78%，认为“没有必要”和“很没有必要”合计为25.2%;中心村的村(居)民认为“很有必要”和“有必要”的合计也达到54.4%;认为“没有必要”和“很没有必要”的合计为40.2%。这说明，无论是非中心村还是中心村，绝大多数调查对象认为有必要在非中心村设立社区服务站(点)，同时，与中心村相比，更多的非中心村的村(居)民期望在非中心村设立社区服务站(点)。

非中心村的服务站点建设可考虑从两方面入手，一是以非中心村原“两委”办公场所为基础，政府、社区或其他社会力量给予困难村以适当投入，改建成社区服务站点，作为非中心村的村(居)民协商公共事务、文体活动、信息交流以及老年人、残疾人、儿童的活动或服务场所，还可作为社区公共服务网络节点。二是社区“两委”工作重心要适当下移，引导非中心村的村(居)民组织起来，利用本村人力、物力、财力资源，开展适合本村需要的自助互助服务。

(三)积极推行参与式农村社区发展战略，促进社区性公共服务的发展

社区建设离不开社区资源，挖掘和利用社区资源也是社区建设的基本任务。农村社区建设是政府自上而下推动与社区村(居)民、驻区单位及各类组织机构参与的合作“生产”过程，因此，在这个过程中，发挥政府主导作用的同时，必须强调社区参与，注重培育社区自治能力，促进政府性公共服务与社区性公共服务均衡发展。

对于“多村一社区”来说，发展社区性公共服务应从两个层面展开。一是基础层面。以各自然村(合村前的建制村)为单元，结合本村实际(需求和资源)，探索在“多村一社区”背景下如何创新村民自治，实现村(居)民自我管理与自我服务。在“多村一社区”创新村民自治具有经济社会基础:村落是具有共同利益和共同价值观念的熟人社会或半熟人社会共同体，其中蕴涵着丰富的社会资源;经过十多年实践的村民自治已为村民所熟悉和认可，村民对自己所在村民小组和他们所熟悉的村干部已经有了稳定的认同感;合村后各村集体资产和债务仍由各村单独核算，因而成为村民自治的重要利益纽带。二是社区层面。从社区精神看，目前的“多村一社区”只是政府性公共服务的服务区域，还不是真正意义的一体性社区，还没有形成一个社会生活共同体。因此，今后社区层面的重要任务是，发展公益类、互益类的社区服务组织，着力培育专业化的社区社会服务组织，挖掘和利用社区资源，积极开展个性化、多样化、专业化的社区服务;调动社区所有村庄及其村(居)民、驻区单位参与社区管理与服务，探索社区参与新机制，强化社区层面的凝聚力乃至社区自治能力，逐渐形成新的社会生活共同体。

总之，就山东省来说，“多村一社区”的形成是多种因素共同作用的结果，不仅有其必然性与合理性，而且还具有长期性，从“多村一社区”到“合村并居”，将是一个长期的历史过程，绝大多数的“多村一社区”将长期存在。因此，为了在新农村建设中使广大农村、农民均等分享社会发展成果，普遍提高农民生活质量，避免形成新的社会不公平问题，促进社会和谐发展，维护社会稳定，政府和社会必须高度重视农村社区建设中出现的新情况和新问题，采取有力措施应对“多村一社区”社区公共服务供给的非均衡问题。