关于构建我国公务员伦理法的几个问题*

刘雪丰

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士)

关于构建我国公务员伦理法的几个问题*

刘雪丰

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士)

在一个有几千年德治传统的国家，在“以德治国”和“依法治国”一同作为治理理念被提出的背景中，探讨构建中国特色公务员伦理法的基本架构，是一个紧迫的任务。

一、我国构建公务员伦理法的必要性

公务员伦理法虽然在形式上是主观的，然而其反映的内容却是来自客观物质世界，是不以人的主观意志为转移的。人们在一定的社会经济关系、政治关系中自然形成的行为规则受当时的社会环境所支配。公务员伦理法是主观与客观的统一，主观认识与客观环境条件密不可分，这既可以避免公务员伦理法在符合主观意识的基础上符合物质世界的客观性，又可以避免在符合客观物质世界上不失能动性。

公务员道德规范为什么需要升格为公务员伦理法，有其内在的要求。

道德规范是根据人们的普遍需求，而逐步慢慢形成的一种具有普遍约束力的行为规范。道德规范的力量只能靠广大群众发挥舆论的力量来实现，而没有广泛的强制力。在当代，更多的人认为道德规范是相对的，相对于他所处的社会环境，所处的文化领域和层次，所形成的性格特征，甚至于他在面对突发情况时，基于其道德规范下所做的选择是即时的，是受到当时的情况和所承载的压力状况不同而做出不同选择的。所以，在道德规范的要求下，特别是对于需要在公共领域维护公共利益的公务员们而言，它的影响更为不稳定，更易受到外部环境和情况的影响而让他们做出不同的决策。这种影响有时候会造成极大地伤害，有时候对公共环境造成的影响甚至是致命的。

只有将这种对公务员道德上的规范上升为一种具有社会普遍约束力和国家强制力的法律，即伦理法，才能在更大范围内、更大程度上，对公务人员和公务员队伍产生真正有效的约束力。这就是构建我国公务员伦理法的必要性，具体表现在以下四个方面:

第一，将道德规范上升为普遍意志，扩大其影响力。道德要求仅仅作为规范而言，约束力普遍较低。尤其针对公务员，当他们面对比一般人更多的诱惑，使用更多的公共资源，掌握更多的公共信息，道德规范的约束往往太过薄弱，与更强烈的私人欲望相对峙，往往难以与之相抗衡。只有具有强制力的普遍意志，才能够扩大其约束的影响力，并真正将约束和制裁落到实处。

第二，可以强化公务员道德规范的强制力。道德要求仅仅作为规范而言，强制力是微弱的，很多时候仅在于十分微妙的个人自律之中。仅凭道德的力量和要求来对公务员的履职行为进行约束，不能有效强制公务员对自己的道德行为积极进行制约和规范，只有诉诸于法律，才具有强制力。当公务员道德问题仅仅只是一个道德规范问题时，只会有社会和民众的谴责，但并不会受到国家审查机关的审查和群众的集体监督以及举报。道德规范上升到法律高度后，它就具有了审查和监督的强制性，因为它是作为一项国家的法律来看待的，国家自然要对伦理法内制约的相关问题进行审查，社会大众也将积极对此进行监督和举报。

第三，公务员伦理法比道德规范更为具体。道德要求仅仅作为规范而言，只是一种原则性的要求，抽象而难以具体化。因为，道德规范的要求随不同的社会时期、不同的时代、不同环境和人群变化而变化，在对人们进行要求时更多的时候是抽象的原则指导，而非具体的条例要求。公务员伦理法的这种具体化，具体在它的条例要求，它量化的标准，它惩处的程度。公务员伦理法所涉及到的任何一个方面都比道德规范要来的更为具体，更为详细。也只有这种具体的程度才能真正有效地对公务员道德问题起到制约和规范作用，才能进一步促进公务员作风、行为方面整体素质的提高，更好地维护人民的公共利益和尊严。

第四，可以强化对公务员道德的外部控制。道德要求仅仅作为规范而言，根本就谈不上任何监督，只有自身良心上的愧疚和社会大众的谴责。只有上升到法律的高度，才能真正对其采取监督机制，加强对公务员的道德监督，尤其是部门组织的外部控制。在国外有专门设置的伦理办公室，一般不是本行政部门其他科室的平行机构，也不归本部门行政领导管辖。伦理办公室的设立，是为了对公务员道德问题进行专门的以伦理法为基础所进行的监督和审查。这样就能全面完善公务员伦理法的贯彻实施机制，促进公务员伦理法的真正建立和发展。

二、构建我国公务员伦理法的法理基础

公务员道德的法律化和法律的道德化是我国公务员法构建的法理基础。公务员道德的法律化主要侧重于立法过程，指的是立法者将一定的道德理念和道德规范或道德规则借助于立法程序以法律的、国家意志的形式表现出来并使之规范化、制度化。这包括将一定的公务员道德规范直接上升为法律规范、规定公务员法律主体必须遵守一般的公务员道德规范、规定准用性公务员道德规范等形式。公务员伦理法律化是道德精神价值需求的法律化，它是精神文明建设的重要指标和重要特征。公务员法律的道德化侧重于公务员的守法过程，指的是法律主体把守法内化为一种道德义务，它将法律变成人人自觉遵守的道德的一部分，形成法律至上的观念，培养人们的正确权力和义务意识，以及运用道德原则指导法律实践。公务员法律的道德化是使公务员法律转变为更高的道德习惯和道德义务的过程，它有利于主体守法精神的养成和环境法治秩序的形成。

公务员道德规范的法律化是公务员规范的道德化的前提，公务员法律规范的道德化是公务员道德规范化的必然要求。没有公务员道德规范的法律化，普遍遵守的良好的公务员法律就无从产生;没有公务员法律规范的道德化，公务员法治的理想就难以实现。

三、构建我国公务员伦理法的基本原则

自国家的产生开始就伴随着管理社会公共事务的行政管理活动，从德国学者首次提出“行政学”，西方行政学经历了传统管理、科学管理、现代化管理三个时期，各国学者一直持续地对行政学进行科学研究，进而构建了一门独立和完善的科学。

现代行政学的鼻祖威尔逊在研究政治与行政的二分中主张行政学应该作为一门独立的科学从政治和宪政制度中分离出来，他认为行政“是政府的执行，政府的操作”。以提高劳动生产效率为目标的科学管理原理对现代西方行政学理论和实践都有着积极地推动作用，为政府的行政管理改革提供了新的方法和线索。在探讨组织的形式中，马克斯·韦伯的官僚制倡导一个等级与权力相一致的层级节制的权力体系、组织管理非人格化、拥有严格的规章程序和人事行政制度，合理的劳动分工、正式的机构文书等，在效率优先的原则下通过专门化训练使人事合理配置，最终达成组织的目的。韦伯的理论是对现代行政的高度抽象，官僚制的稳定性、普适性和合理性在行政管理过程能够充分发挥其优势，最大限度地发挥组织效率。

西方行政学发展到20世纪二三十年代逐渐遭到一些人的批评，主张以行政行为研究代替传统行政学研究的行为主义行政学家赫伯特·A·西蒙、人际关系理论的创始人梅奥、西方新公共行政运动和积极倡导者和参与者沃尔多、新公共行政学代表弗雷德里克森等都对传统行政学进行了批判。西蒙认为传统行政学从科学研究中引出的行政原则并不是真正的原则，只能称做谚语。他以“专业分工”、“统一指挥”、“控制幅度”、“根据目标、程序、服务对象、地点划分组织”等原则为例对传统行政学进行了批判。人际关系理论创始人梅奥进行了著名的霍桑试验，揭开了作为组织中的人的行为研究的序幕。通过实验证明，人是社会人，是复杂社会关系的成员，而不是传统行政学所认为的把人假设为经济人。效率的提高除了受工作方法、工作条件、组织机构、职权划分、规章制度、物质刺激的影响，组织中的个体更需要感情上的关心、人与人的良好关系、安全感等。梅奥霍桑试验从管理学角度看开启了人性化管理的基础。

对传统公共行政学的反思引发了新公共行政学的兴起，弗里德里克森认为传统的公共行政过分地强调了理性效率，个人只是惯性地服从并且专注于生产或工作过程，人与人之间变成了工具般的相互操纵，以追求有效率地完成组织目标，而个人则失去了自我反思和自我了解的意识，缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远和隔离，进而失却了组织应该表现出的社会价值和责任。他认为公共行政的任务不仅要关注如何提升行政效率，更要关注如何使行政系统更能反映社会的需求，推动社会的公平与正义。新公共行政学者通过一系列的理论阐发确立起了公共行政学的基本价值取向，即社会公平。新公共服务理论认为公共行政官员应该以公共利益作为目标，表达和实现公民的公共利益，政府有责任确保公共利益的主导性。公共行政不能只是服务于顾客，政府与公民之间的关系不同于企业与其顾客之间的关系，而是信任与合作关系，公正与公平是政府提供服务时应考虑的一个重要因素，而不只是一种交易行为。同时，重视生产率只可能在短期内获得成功，而从长远来看，以人为核心的行政模式才能在长期环境下获得胜利。

作为一种新的公共行政理论，新公共服务理论提出和建立的一种以科学和效率为基础、更加关注民主价值和公共利益的理论价值体系，因此，科学与价值的统一，它对于当前我国公务员伦理法的构建具有指导意义。

四、我国公务员伦理法的立法程序

中国公务员伦理法的立法程序包括四个方面:第一，提出公务员伦理法草案。由全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院或公务员伦理法最高监察机构向全国人民代表大会提出公务员伦理法议案，全国人民代表大会根据议案决定是否进入列法议程。列入议程的议案应由提案机构和全国人民代表大会专门委员会、特定的公务员伦理法监察机构提供相关资料，并由提案机构提出立法议案的说明;第二，审议公务员伦理法议案。鉴于公务员伦理法在我国的法律体系中存在空白，立法议案在提交审议前，应该公布草案，广泛征求意见。议案由人民代表大会和公务员伦理法最高监察机构共同进行审议，由各代表团进行讨论，由法律委员会进行综合和修改，并向主席团作审议报告。主席团通过后，再提交大会表决;第三，立法议案的表决通过。立法议案由全国人民代表大会常务委员会委员采用无记名方式表决，应由全体常务委员会委员的三分之二以上的代表通过;第四，公布法律。法律由全国人民代表大会通过后，由国家主席公布。

公务员伦理法作为约束和提高公务员伦理道德的法律，正义是公务员伦理法的立法程序的道德基石，效率是公务员伦理法的立法程序的经济内涵，秩序是公务员伦理法的立法程序的制度理念，其立法程序应体现正义、效率、秩序的价值要求。

五、我国公务员伦理法的基本规定

我国行政伦理立法应包含:

第一，公务员的基本道德准则。公务员行使的是公共权力，不能等同于其他职业的从业人员，公职道德不同于一般职业道德，对公务员的道德要求必然高于普通社会成员。无私、廉洁、勤政、公正、人民主权等都是公务员的基本道德准则。这些准则都应该在公务员伦理法中得到体现，作为约束性条件要求公务员遵守。当然，伦理法的意义在于它尊重和鼓励公务员的道德自觉和崇高追求，所以公务员伦理法可以通过激励性的语言而非冷冰冰的条款来表达崇高的职业价值观，进而帮助公务员内化基本伦理准则。

第二，体现基本道德规范要求的基本制度，其中最迫切的是财产申报制度。自《公务员法》实施以来，陆续有人大代表、政协委员提出要将领导干部资产公布制度或处级及以上干部财产申报制度写入公务员法的建议。笔者认为，此建议是积极的，财产申报制度是可操作的伦理立法。财产申报制度的基本框架应包括:收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期。其中申报主体应包括领导干部及其家庭成员(配偶、受抚养的子女);申报时间应包括现职申报、就职申报、离职申报和定期申报，即时性申报;申报内容应包括房地产、汽车、价值2000元以上贵重物品、存款(包括人民币存款和外币存款)、各种有价证券、知识产权、债权和债务，且申报时须写明财产名称、价值、位置，还须注明来源、估价方法、变更情况等。

第三，查核机制。要建立相对独立的公务员伦理执法委员会，依据全面、真实、公开的原则进行查核。查核时，即凡是列入申报范围的项目内容，申报人员必须及时申报，不得遗漏;如实填写所规定项目，不得弄虚作假;申报材料如无特殊情况，均应通过规定程序向社会公开，从而有利于及时发现和清除腐败分子。

行政伦理立法和实施还需要一个过程，尤其是公务员财产申报制度的建立和实施还需采取一些配套措施，比如科学的财产评估制度、健全的查核机制、透明阳光的监督机制等等。行政伦理立法也是一个系统的工程，国外的行政伦理立法理论是在不断地实践中总结出来的，由于我国国情不同，在借鉴国外经验的同时，更应注重本国国情。笔者认为可采取先试点即先地方立法再全国推行的策略，渐进式地推进行政伦理立法。

［*本文系湖南省创新平台资助项目《我国县级政府行政成本控制研究》(编号:11K041)的阶段性成果。］

责任编辑:何良安