我国公务员角色冲突的根源及其求解之道

何良安

(中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授、博士)

我国公务员角色冲突的根源及其求解之道

何良安

(中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授、博士)

作为社会公共利益的代表，公务员在复杂的公共管理环境中，常会面临角色冲突以及由此带来的伦理困境。陷入角色冲突困境的公务员，往往会在多种道德要求和角色期待中不知所从。分析我国公务员角色冲突的根源，并求解根治之道，已经成为我国行政管理研究中的一个重要课题。

一

公务员的角色冲突，主要是指公务员在公共管理过程中因扮演多重角色而导致的不同责任义务之间的相互冲突。在现代多元社会，每个个体都承担着多种社会角色，不同的角色具有不同的要求和义务，也拥有不同的权益。公务员是一个特殊的群体，不同的角色扮演导致的利益和责任不一致更为普遍。我国公务员的角色冲突主要表现为:

一是利益冲突，即权力使用过程中公权与私权冲突带来的公共利益和私人利益的矛盾。公务员手中掌握着权力，他们既是群体利益的代表者和维护者，又是群体意志的体现者和协调者，也是群体活动的组织者和教育者，还是群体关系的设计者和执行者。他们拥有普通公民所没有的权力，对社会的人、财、物进行全面协调和管理，当然这也是其承担责任、完成职责的保证，因此，服务于公共利益是公务员的首要职责。但是，现代社会对于公务人员的影响在于，“公共行政人员角色逐渐从公民角色中分离出来”，［1］P47也就是说，公务员同时也是公民，不过是负有特殊责任的公民。作为普通公民，公务员也担任着社会居民、父母、子女、朋友、同事、消费者等等角色，享有作为社会人的基本权利。这就可能形成作为公务员的义务与作为普通公民的个人利益之间的矛盾，具体表现为公务员在处理个人利益、组织利益与公共利益三者关系时陷入不知如何是好的困境。肯尼斯·克纳亨认为，“利益冲突可以被界定为这样一种状况，处于这种状况的公共组织雇员的隐秘的或个人的利益足以影响或看上去影响他客观地行使自己的行政职责”，［1］P49主要原因则在于实际行政管理活动中存在着一些诱惑，比如权力兜售、贿赂、馈赠与消费、处理亲属事务，等等，而这些诱惑利益是否能成为现实的冲突主要取决于公务员对于诱惑利益的屈服程度。利益冲突的本质在于公共权力与私人权利的冲突，即在面临为公还是为私的选择中，如何依照道德的必然去使用权力。面对利益冲突，公务员总是试图寻找一个最佳结合点，以使公共利益和个人利益同时达到最大化，但又发现，这在现实中常常是一个不可企及的理想。

二是权力冲突，指两种或两种以上的权力来源肩负的客观责任之间的二难。所有的公务人员，都有责任和义务对法律、组织上级、上司和公民这些权力主体负责。理论上，这些权力主体具有一致的目标和价值追求，但现实中，常常会出现两种或两种以上权力意志不相一致，对公务人员的要求并不相容，比如法律要求公务人员这样做，而上司又要求公务人员那样做;或者领导的指示与群众的要求不同;或者公务人员的上级给公务人员的指令与他们从上级的上司那里得到的指令相互矛盾。面对这种困境，有些公务员按级别大小来讲“真理”，官越大，真理越多，“一把手是绝对真理，二把手是相对真理，三四把手按分管的工作有点道理，其他同志只剩下顺从的理”。有的公务员跟领导不跟组织，顺从领导不管群众，以领导的好恶为好恶，盲目顺从竞献媚，邀功讨巧表忠心，公仆形象成了奴仆嘴脸，实际上是以市场趋利规则作为从政准则。

三是责任冲突，即道德自主还是服从权威导致的选择困境。在行政与价值不能有机结合的情况下，对公务员的道德要求就像饭店的服务员履行自己的职责一样，大多数公务员把“认真负责”“服从上级的绝对领导”作为最大的美德，认为高效完成了上级领导分派的工作，就履行好了自己的工作职责，服从就是最大的美德。但是，上层利益同人民群众利益有相互冲突的时候，上级和组织的指示未必都正确。伦理必然性要求不服从上级，并且进一步要求行政检举即向上级的上级向立法者或者公众揭发上级的不道德行径。何去何从，只能依赖行政人员的道德判断和选择。在这种情况下，一些有道德良知的官员，常常处于“唯上”还是“唯下”的二难境地，要么为民而丢掉“乌纱帽”，要么置民利、民心不顾，讨主子的欢心。

陷入角色冲突的公务员常常会面临难以克服的伦理困境，如果不能找到恰当而有效的解决办法，小则引起当事人的“角色紧张”，导致“角色超负荷”，从而对当事人的身心健康产生负面影响，大则影响其角色扮演，甚至出现在个人私利的驱动下以权谋私或权力寻租的现象。

二

我国公务员角色冲突的根源在于公务员自身拥有的多重身份和属性。

公务员首先是“公共人”。传统社会不存在现代意义上的公务员，因为少有公共领域的空间和对公共事务的管理。公共领域的广泛存在并不断扩张是现代社会的特征和发展趋势。我国公务员队伍是在传统社会向现代社会转型的过程中逐渐产生发展起来的。近代以来，中国社会的政治、经济、文化结构发生了重大变化，从公共管理角度看，最大的变化是私人领域与公共领域的分离。私人领域即以私人财产为前提、以个人人格独立为基础的活动领域，个人活动直接受私人的兴趣爱好、情感友谊、习惯的调节。公共领域是人们共同生活、活动的领域，在这里，人们通过平等的对话、自由的协商来活动、生存，每一个参与者都为捍卫自己的权利而自由的发言者。古代社会，公私观念未得到分化，两者彼此纠结、相互混和。中国是一个以水为生、以农立国的文明“早熟”的古国，是带着氏族制的脐带跨入文明社会门槛的，是一个根深蒂固的以宗法血缘关系为本位的社会。家和国家在构造上是一样的，家是国的原形和缩影，国是家的放大。国家制度就是家族制，皇帝是家长，以家族的方式管理国家，对家族祖权的敬畏，转换成对皇权的顺从。但是，近代以来，中国国家、家族制度逐渐瓦解，公私逐渐分开。没有公私分化，就不可能形成真实独立的现代人格，也不可能实现社会的现代化。

在中国公私分离的进程中孙中山领导的资产革命推翻了以一家一族为根基的、公私不分的封建专制国家，但是后来国民党建立的仍然是以四大家民族为核心的具有浓厚宗法制特征国家，并没有真正建立现代意义上的民族国家。新中国成立后，真正意义上的人民民主共和国才得以确立，公共领域也才有了发展的空间。从公共行政伦理的视角来看，公私分离，就意味着对公共事务行使管理的公务员具有了“公共人”的属性，“公共人”因而成为公务员的特殊要求。公务员作为人民政府的雇员，他们对社会的人、财、物进行全面管理、协调，应该把社会的公共利益和公民的公共意志作为努力追求的方向，在执行公务时做到“大公无私”，价值中立，不掺加任何个人的感情色彩。虽然随着社会的发展和时代的变迁，在不同的时代背景下，公务员“公共人”的属性和特征并不完全一样，也具有不同的表现形式，然而表达公众意志一直是其存在的基本条件和合法性基础。

其次，公务员也是“经济人”。中国传统社会向现代社会的转型是公私分离的过程，也是以自然经济向市场经济转变的过程。从最一般的规定来看，市场经济的主体是经济人，这个理论不仅符合资本主义市场经济，而且符合所有的市场经济。经济人是理性人经济行为规范化的总称，是人类理性在经济学中的引申和具体化。亚当·斯密以经济人的利己心为动力，进而逻辑地演绎出利润最大化原则、经济效益最大化原则、消费者主权原则。尽管经济人及其理性的含义在后来市场经济发展的历史进程中，在回应各种对经济人假说批判的过程中不断得到修正和补充，但其基本思想始终未变。在市场机制占支配地位的社会中，“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益，是对他们财产和利己主义个人的保护。”［2］P13当然，人不是出于所谓自私自利的本性才去通过市场追求自身利益，而是人类绕不开通过个人在市场上追求利益从而推动社会经济发展的历史阶段。也就是说，在现实的社会条件和市场机制的作用下，人人都具有经济人的一般特性。

而依照公共选择的理论，人类社会是由经济市场和政治市场组成的，在经济市场上活动的主体是消费者和生产者，在政治市场上活动的是选民、利益集团和政治官员。不管在什么样的市场上，人类的基本需要和行为的基本动机都是相同的，从事政治活动的政治人与进行市场行为的经济人一样受自身效用最大化的引导，都具有理性经济人的一般特征。在当前的中国社会，公务人员在行政管理活动中会追求公共福利的增加，同时只要有条件也会像经济主体一样利用手中掌握的资源谋取自身利益的最大化。而且，公务员的个人目标函数可能首先并不是公共利益最大化，而是更高的薪金、职务晋升和更多的闲暇等个人福利的动机。

最后，公务员也是“社会人”。人是在社会关系中生成的有思想、有感情、有人格的活生生的“社会人”，需要良好的人际社会和关系网络以确认自我，证明自身的价值。作为在复杂的社会关系中生成的个体成员，经济利益虽然对其行为的积极性具有重要影响，但是起决定作用的因素并不一定是物质报酬，而是在社会生活和工作中发展起来的各种社会关系。相比“公共人”和“经济人”，“社会人”在许多时候更是公务员的基本属性，比如要扮演儿女、父母、朋友、丈夫或妻子等等角色，这都是每个公民应尽的“天分”，包含着社会己经安排好了的身不由己的责任。

中国社会更是一个注重关系网络和人伦亲情的社会。正如梁漱溟指出的，传统中国是“以伦理组织社会”，以家庭关系来拟制所有社会关系，从而以家庭伦理来组织整个社会的伦理。［3］P184中国社会既非个体本位，也非团体本位，而是关系本位。“家庭化”的社会关系延伸到社会各个行业、领域、群体、组织，直至国家政治生活当中，在这样的社会关系中既然很难架构出西方意义上的公共空间，因为公共空间本质上都被“家庭化”了，所以，中国人的公德意识会相对缺失。相对于“家庭化”的社会关系，维系这种社会关系的制度手段当然就不可能靠、或主要不靠刚性的、客观的制度体系，而只能是依赖于充满人情味的、柔性的、情境式的“礼法一体”的制度体系，以及与其配套的“人情脉脉”的观念体系。相比有形的政治法律制度，这种人伦社会的文化氛围是所有社会成员出生以来就受其支配的、“先天性”的环境。在“人伦文化”的社会中，人情的维护、人际关系的和谐远比事情的对错来得重要，这种社会心理和行为定势也深深地影响着公务员的公共选择行为。

在社会生活中，人们发现“关系文化”形成的拉帮结派和圈子现象是常见的现象。人们常常倾向以亲疏关系、群体派别划分各式各样的“圈子”，并以圈内人和圈外人来判断谁是朋友，谁是敌人。对圈内人和圈外人表现出亲疏有别甚至截然相反的心里倾向和行为态度。在以强大的人际关系为基础并划分不同圈子的社会，要把自己作为公共人的角色同其作为别人亲朋的角色分隔开来，这对于每个公务员来说都不是一件容易的事情。而当两种角色发生冲突时，公务人员对家庭、朋友以及同僚的忠诚往往会压倒对国家和社会的忠诚。

综上所述，作为公共人的公务员，一方面肩负着维护公共利益的责任，而另一方面，作为有自身利益的经济人和生活在关系社会中的社会人，他们又要追求自身利益的最大化，维护和发展自己的人际关系，公务员的多重属性因而成为冲突的根源。改革开放30多年来，随着市场经济的发展，中国社会的利益格局日益呈现出利益主体多元化、利益取向多体化、利益差别明显化、利益矛盾集中化的特征，社会利益矛盾以权力、资本、劳动三者之间的冲突最为显著。公务员每天穿插活动在不同的角色当中，如何合理地分配自己的时间、精力，比如在面对资本诱惑的时候，如何运用手中的权力，是为资本服务，还是站在劳动者一方?在困境面前，常有公务员利用自己的职权，或为一己私利，或为亲朋好友的方便，或为了保持与上级的融洽关系，而放弃了自己作为公共人应坚守的基本原则。

三

如何让公务员面在对角色冲突时，走出困境而作出正确的选择，需要主观的条件和社会的环境。在行为选择中，个人决定和客观环境是两个相互制约的因素，它们的有机结合构成个人行动的动力系统。为了保证公务员对公共权力的行使真正用于公共目的，当然离不开公务员对自身角色职责的意识和道德素质的提高。但是，道德生活主要是对社会生态的反应，是个体对现实生活的选择，而非道德原则的逻辑展开和道德理想的单纯实现。既然公务员也是经济人和社会人，要求他们超越本能，自觉拒绝诱惑，完整践行行政道德，这不是一件容易的事情。而如果在法律手段远未到位、社会规范章法混乱的情况下，通过不断强化对公务员的道德要求，结果当然是收效甚微。对于公务员的经济人、社会人属性的约束需要健全的制度。权力的本性就是膨胀，如何在权力的光环下，抑制其负面效应，更需要严格的制度规定。

制度，从根本上说是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”。［4］P277－278近代以来西方进行了无数次的政治革命和制度变革，目标就是限制和规范世俗的王权。无论是洛克还是霍布斯的政治学理论，其基础和出发点都是一样的，即实现权力的自我约束，变全能政府为有限政府，维护社会的权威，防止公民权力受到侵害。正如前美国总统布什在2004年国庆日演讲时曾说:“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”如果没有制度的约束，经济人的自利心就会导致自私心的膨胀和责任心的萎缩。事实上，正如亚当·斯密所论述的，在市场中，经济主体是被一只“无形的手”和有形的制度之手引导到与社会公利相吻合的方向，使得“自利”反而能够更有效地导致“公利”的实现。

我国正处在向社会主义市场经济过渡的社会转型期，但制度供给和制度创新远远赶不上市场经济发展的步伐。在市场化导向的制度变迁过程中，原有的制度结构在很大程度上丧失了对社会和个体的固有控制，适应市场经济体制的新的管理机制、管理方式方法和管理思路尚未创建。制度不能规范公务人员合理合法行使管理权和行政权，如何利用手中的权力更好地为人民谋福社。近年来，我国对权力的监督机制逐步建立，有党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督等多种形式，但依然没有形成系统性的、科学化的监督体制，也没有完善的配套法律规范。当公务人员滥用权力，违反行政伦理规范，给社会公共利益造成严重损失时，却得不到应有的处罚。还有严格的科层等级制使权力越来越操纵在极少数人手里，缺少平级和下级的监督，导致一些领导干部一手遮天。这样的环境必定会扭曲公务员的角色意识境。而通过不断强化对公务员的道德要求，反复进行道德说教，结果当然是收效甚微，甚至可能适得其反，或导致道德的虚伪。因此，有效的制度供给才是化解公务员角色冲突困境的正道。

［1］［美］特里·库柏．行政伦理学——实现行政责任的途径［M］．北京:中国人民大学出版社．2001．

［2］［英］亚当·斯密．国民财富的性质和原因的研究［M］．郭大力，王亚南译．北京:商务印书馆．1972．

［3］梁漱溟．中国文化要义，《全集》(三)［M］．山东人民出版社．2005．

［4］［美］诺斯．经济史上的结构和变革［M］．北京:商务印书馆．2005．