人民币汇率问题透析

王 娟

（广西师范大学 法学院，广西 桂林541006）

人民币汇率问题透析

王 娟

（广西师范大学 法学院，广西 桂林541006）

美国《2011年货币汇率监督改革法案》的通过，使得人民币汇率问题再次被广泛关注。美国对人民币汇率问题的发难由来已久，其演变过程是复杂的。美国对人民币汇率的指控主要包括汇率操控和中国货币或汇率严重偏差两个方面。美国对人民币汇率采取的行动包括国内行动和国际行动方法两种。人民币汇率问题涉及到的国际法问题有人民币汇率问题的管辖归属和法律依据以及美国对人民币汇率径直采取国内行动进行解决的合法性。

国际法；人民币汇率；汇率操纵

美国国会参议院2011年10月11日不顾国内外的强烈反对，以63票赞成、35票反对的投票结果，通过了《2011年货币汇率监督改革法案》。该法案的主要内容是要求美国政府对所谓“汇率被低估”的主要贸易伙伴征收惩罚性关税。此举主要针对中国，旨在逼迫人民币加速升值。这项带有明显贸易保护主义色彩的法案是美国采用国内行动方法对中国人民币汇率问题进行制裁的具体表现。该法案使得人民币汇率问题再次被广泛关注。

一、人民币汇率问题的演变

人民币汇率问题最先是由日本提出来的。2000年，日本中央银行理事松本发表声明说人民币估值过低，应当大幅度升值，以平抑中国制造的商品在国际市场的竞争力，减少中国的贸易出口。随后除了日本媒体和经济界大肆渲染外，日本政界人物直接走到前台，制造人民币升值的压力。2002年12月，日本财务大臣盐川正十郎在内阁金融会议上声称，日本通货紧缩长期难以克服，是因中国进口大量低价商品的原因；人民币的过度低估使得中国在贸易上获取了不正当利益，人民币应该升值。这一声明得到了日本执政党和在野党的一致附和。2003年2月，在西方七国集团财政部长会议上，日本财务大臣延川正十郎提出议案，试图与其他发达国家联手，效仿1985年逼迫日元升值的《广场协议》，逼迫人民币升值。[1]

在2003年7月美国一些国会议员提出要求人民币升值的法案后，日本要求人民币汇率升值的声浪突然有所缓和。美国取代日本成为了要求人民币汇率升值的先锋和主力。例如，一些行业协会考虑请求美国政府调查中国的“不公平贸易行为”。2004年1月，由制造业、农业和劳工联盟组成的美国公平货币联盟宣布将请求美国当局对中国操纵汇率行为展开301条款调查。[2]不仅如此，来自美国各州的传统制造业代表和一些国会议员也提出法案，要对中国进口产品施加制裁。例如，来自纽约州、南卡罗来纳州和肯塔基州的六名参议院议员共同提出S.B.1586号法案，依此法案如果（与中国）就中国汇率低估和汇率操纵的协商未能成功将对中国的进口产品征收27.5%的关税。[3]

2003年9月，美国参议院议员查尔斯·舒默等提出了针对人民币的第一个法案，通常称为舒默法案。该法案声称如果人民币价值不能有效重估，那么，就对所有来自中国的产品征收27.5%的附加关税。此后，美国国会参众两院提出了几十项人民币汇率的法案。特别是2007年美国国会有关人民币的三大法案（2007年货币汇率监督改革法案、2007年货币改革与金融市场准入法案、2007年公平贸易货币改革法案），将美国对人民币汇率的指责推到了2008年美国金融危机爆发前的高峰。除此之外，美国行政当局也就人民币汇率问题积极向中国政府施压。2003年9月，美国财长斯诺来华访问，要求中国政府放宽人民币的波动范围。他认为，最佳的汇率政策是让货币自由浮动，让市场自行调节汇率，政府应该尽量减少干预。2005年10月，美国财政部长约翰·斯诺告诉中国领导人，在美国总统乔治·W·布什访华前，美国希望看到中国再次对人民币重新估值。美国政府力主通过对话和磋商的方式推动人民币汇率升值。[4]

2008年，美国次贷危机全面发展成为影响全球的金融危机。此时美国的注意力被美国金融危机占据。他们需要国际合作，特别是与中国的合作以应对金融危机，所以不得不淡化或回避人民币汇率问题。2009年下半年，金融危机在各国大力拯救和干预下出现了好转的势头，美国对人民币汇率的指控又再次急剧升温。2009年5月13日，来自参众两院的多名两党议员，提出了《2009年公平贸易货币改革法案》。该法案欲以符合 WTO法的方式采取反补贴或反倾销的方法解决人民币汇率低估的问题。该法案强调，外国政府在外汇市场从事长期、大规模的干预，导致其货币再经通胀调整和贸易加权的基础上在18个月里平均低估或高估至少5%，构成了严重的汇率偏差。2010年3月16日，美国国会参议院参议员舒默和格雷厄姆等十多位参议员共同提出《2010货币汇率监管改革法》。依据该法案，汇率严重偏差是指现行实际有效汇率经周期性和过渡性因素调整后，与中期均衡水平相比存在严重和持续的低估。[5]

二、美国对人民币汇率的指控

美国对人民币汇率的指控主要表现为对国际货币法的指控，其主要包括有两个方面：

（一）汇率操纵

2007年6月15日通过的《对会员国政策双边监督的决议》的附件中对汇率操纵进行了明确的定义。汇率操纵是指 IMF会员国实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策以造成汇率低估的严重偏差，以扩大净出口。美国指控中国操纵人民币汇率是因为其认为中国违反了《IMF协定》第4条第1节第3项具体义务规定：“IMF的每个会员国都应避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。”[6]

美国认为，中国操纵了人民币汇率，使中国获得了竞争优势，违反了非歧视原则，对其他国家的货物等造成了歧视。例如2005年众议院提出的《2005年中国货币法案》中提及中国进行了汇率操纵，并构成出口补贴，损害了美国的制造业。其对汇率操纵定义为一国货币当局长期、大规模地干预汇率市场，通过低估其货币，妨碍国际收支的有效调整或取得对任何其他国家贸易的不公平竞争优势。关于汇率操纵的衡量标准，法案规定“在衡量是否构成汇率操纵时，应当考虑：（1）中美双边贸易盈余或赤字；（2）中国与其他贸易伙伴单独或总体贸易盈余或赤字；（3）外国在华直接投资额；（4）特定货币和外汇储备总量；（5）中国为维持相对另一国货币的固定汇率所采取的做法，尤其是这种做法的性质、期限和货币支出；（6）其他相关的经济因素”。[7]

（二）中国货币或汇率严重偏差

货币或汇率偏差，是指一国货币的汇率偏离了货币的币值，没能反映货币的真实价值。根据《对会员国政策双边监督的决议》，汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。美国指控人民币汇率严重偏差是根据2007年的《对会员国政策双边监督的决议》第15条规定，IMF在监督会员国遵守知道会员国政策的原则时，应将汇率严重偏差视为需彻底审视并可能有必要与会员国商谈的情况之一。但是2007年《对会员国政策双边监督的决议》通说认为其不具有法律性质。因此，没有任何的法律依据表明，中国货币或汇率存在严重偏差。具体表现为，美国众议院提出《2007年公平贸易货币改革法案》中以货币偏差代替货币操纵。货币偏差删除了人民币构成汇率操纵所需要具备的目的因素或要求。[8]

三、美国对人民币汇率采取的行动

（一）国内行动方法

国内行动方法是通过国内单方面的方法解决人民币汇率的问题。例如2003年9月，美国参议院舒默等参议员提出了针对人民币汇率的舒默法案。法案提出美国可以单方面对中国出口到美国的产品通过征收反补贴税的办法，抵消所谓中国操纵人民币汇率而给中国产品提供的出口补贴。[9]

（二）国际行动方法

国际行动方法主要是指将人民币汇率问题借助多边机制所提供的救济途径来解决。美国采取的国际行动方法主要是将人民币汇率问题提交IMF或WTO来解决，他们都是国际多边解决模式。

四、人民币汇率问题涉及到的国际法问题

（一）IMF与WTO在人民币汇率问题上的管辖归属和法律依据

IMF和WTO成立的法律依据不同，具有不同的规则、权能和职责。人民币汇率问题究竟属于哪个国际组织负责的范围，在什么意义上属于相关国际组织负责的范围，需要由国际社会建立该国际组织的法律文件来确定。因为，人民币汇率问题若由不同的机构按照各自不同的规则来审视和衡量，可能会得出不同的裁定和结果。具体而言就是，人民币汇率问题究竟是由IMF根据《IMF协定》来衡量和管辖，还是由WTO根据其相关规则来衡量和管辖，在什么情形下和多大程度上由相关机构衡量和管辖。

《IMF协定》要求会员国在行使汇率主权时应遵守如下原则：力求汇率的相对稳定，以保证经济增长和扩大国际贸易；维持有秩序的外汇关系，避免竞争性外汇贬值；不得利用变更汇率来转嫁危机；IMF有权对会员国的外汇政策实行监督。会员国在调整汇率、决定其货币的升值与贬值时，应采取对国际货币金融秩序负责任的态度，遵循IMF协定所要求的“各会员国保证与IMF和其他会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”的义务，谨慎予以处理，不至于给其他国家的经济造成冲击与损害。具体而言包括：

第一，IMF协定第4条第1节规定：“各会员国保证同IMF和其他会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度。”保持稳定的汇价可以促进国内与国际金融秩序的稳定，也是实现经济增长和发展国际贸易的首要条件。因此，各国均有义务维持较为稳定的汇率，从而促进全球经济有秩序地稳定增长。

第二，IMF协定第4条第1节规定了会员国关于外汇安排方面的义务：“（1）努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的境况；（2）努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件与不会产生异常紊乱的货币制度去促进稳定；（3）避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势；（4）奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。”各国均有义务建立相互间有秩序的外汇关系，避免竞争性的外汇贬值。为了加强各国在国际经济中的地位，而获得对其他国家的不公平的竞争优势，是违反国际货币法的不正当行为。

第三，《IMF协定》规定了IMF有权对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并制定具体原则，指导会员国的汇率政策。各会员国有义务接受这种监督，并向IMF提供为进行这种监督所必要的资料。应IMF要求，各会员国应与其就汇率政策进行磋商。各国的外汇安排有接受 IMF监督的义务。对于违反公认国际汇率原则的国家，IMF协定规定了制裁和惩罚措施，同时也允许受害国进行抵制与采取相应对抗性措施。这已成为国际社会普遍接受的国际货币法律原则。

笔者认为，综上所述，由于IMF的职责为负责国际货币事务，而汇率问题又是IMF的核心职责，因此人民币汇率问题应当属于IMF的管辖范围。

（二）美国对人民币汇率径直采取国内行动解决的合法性问题

西方对人民币汇率采取国内单边主义的作法引起的法律问题具有独特性。我们需要进一步确定在存在有效的国际法律制度的情况下，以美国为代表的西方国家径直采取国内法的方法的正当性和合法性。在存在有效的多边国际货币制度以及多边国际贸易制度的情况下，一个国家绕开相关的国际组织和国际制度，或利用自己对国际制度的牵强附会的解读或曲解，而直接采取一国国内法的方法解决人民币汇率问题，是置多边国际制度于不顾，违背国家货币主权原则和国家主权平等原则的。

因此，笔者认为，美国对人民币汇率径直采取国内行动进行解决的做法是不合法的。该问题应当交由 IMF解决处理。

五、中国对人民币汇率问题的相应对策

国际货币基金组织（IMF）总裁卡恩2010年11月5日宣布，IMF执行董事会当天通过了份额改革方案。份额改革完成后，中国的份额将从目前的3．72%升至6．39%，投票权也将从目前的3．65%升至6．07%，超越德国、法国和英国，位列美国和日本之后，得到在这一国际组织中的更大话语权。

依据基金协定条款的规定，有九类事项的表决需特别多数票赞成才可。在第一次基金协定条款修改案中需要特别多数票的决议增加到21类，增加的种类主要包括特别提款权和其他国际流动资金的使用等。经第二次修改的基金协定条款约定约53类决议需特别多数赞成票。特别多数票种类的增加实际上意味着否决权的扩大。因为任何重大决议，除非获得特别多数赞成票，否则便无法通过。否决权范围的扩大，使得磋商成为形成决议的重要途径。在作出决定时，各国需要首先磋商，以便形成一致意见。否决权的另一个效果是使得持有较大配额的成员国能够控制国际货币制度。除需要特别多数票事项的种类增加外，不同多数票的要求亦发生了变化。经第一次修订的基金协定条款，将85%赞成票规定为新的特别多数票。这次改革使得美国和欧洲共同体在重大事项的表决上具有否决权。该项修改给予了欧洲共同体以否决权，形成了美、欧盟的均势。基金协定条款第二次修订案一方面将需要特别多数票的决议种类扩大到53类，另外一方面亦将与特别提款权相关的表决缩减到70%和85%多数票两种。70%和85%赞成票的主要区别在于相关事项是涉及基金的业务行为还是国际货币体系的制度问题。前者需要70%特别多数票，后者需要85%特别多数票。扩大需要85%多数票表决事项的直接效果是使美国和欧洲共同体的否决权范围扩大。美、欧共体的投票权几乎可以否决基金的任何重要决定。[10]

国际货币基金的重大决策一定要达到85%的赞成票通过。因此，一个国家的持股比例超过15%就可以享有一票否决权。现在美国的国际货币基金的股权是16.76%、欧盟10.39%（德国5.81%、英国4.29%、法国4.29%），而中国6.07%、日本6.24%、韩国1.37%。[12]中日韩三国总共加起来还达不到15%的否决权。

因此，笔者认为，我国应当联合日、韩及我国港、澳、台地区的 IMF中的配股和投票权。这样我们就享有了否决权，也就享有了话语权。这样才能阻止美国对人民币汇率问题的发难。中国香港、澳门、台湾地区都拥有独立的货币、独立的贸易体系，因此现在我们应当采用联合政策以应对美国对于人民币汇率问题的蛮横指控。

[1][4][5][6][8]韩龙.国际金融法前沿问题[M].北京:清华大学出版社,2010:71-89.

[2]Christopher S.Rugaber，No.8，p.319，Feb.19,2004.

[3]S.B.1586,180 th Cong.1 st Sess.(Sep.5.2003).

[7]Section3,(b)of the“Chinese Currency Act of 2005”,H.R.1498.

[9]韩龙.论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据[J].法学家,20 06(2).

[10]王贵国:.国际货币金融法[M].北京:法律出版社,2007:45-46.

D99

A

1673―2391(2012)08―0142―03

2012—06—05

王娟，广西师范大学法学院。

【责任编校：谭明华】