试论联合国民事警察维和国际法依据的完善

2012-04-12蒋剑云

湖北警官学院学报 2012年8期

关键词：宪章维和国际法

蒋剑云

（湖南警察学院侦查系，湖南长沙410138）

试论联合国民事警察维和国际法依据的完善

蒋剑云

（湖南警察学院侦查系，湖南长沙410138）

联合国民事警察维和行动的特殊性，决定了其国际法依据的特殊性。联合国民事警察维和行动的特殊性表现在警察维和发生的前提与军事维和不同，组织领导体系不从属于军事维和组织领导体系，执行的任务与军事维和任务不同，行动规则与军事维和行动规则有区别。联合国警察维和国际法依据必须适应警察维和行动的特殊性，一方面拓展传统维和三项原则的基本内涵，另一方面，制定专门的警察维和国际法准则，使联合国警察维和行动走上相对独立发展的道路，从而将其发展成为非武装性质的卓有成效的维持国际和平的特有形式。

国际法；联合国维和民事警察；国际法依据；完善

一、问题的提出

联合国民事警察维和作为联合国维和行动的一部分，一直以来在维护国际秩序，恢复任务区公共安全和法治方面起着非常重要的作用。冷战结束后，联合国派遣的民事警察维和行动越来越多，执行任务的形式也越来越复杂，维和人员面临的困难和问题不断出现。如何规范联合国民事警察维和行动已经成为了世界各国共同关心的议题。从其法律依据上看，目前国际法中并没有直接规定联合国民事警察维和方面的内容，适用的主要是联合国军事维和方面的法律依据。因而，民事警察维和在建立、派遣、执法和保障方面都存在这样或那样的问题。联合国民事警察维和与军事维和之间存在较大的差别。一概根据联合国军事维和国际法依据开展行动，解决不了联合国民事警察维和过程遇到的全部问题。因此，进一步完善联合国民事警察维和的国际法依据是更好地推动警察维和行动的开展，实现维护世界和平的应有之义。

二、联合国民事警察维和行动的特殊性

联合国民事警察维和行动开始于20世纪60年代。冷战结束后，基于“在处理国内冲突的行动方面，可能仍非常需要民警来协助一个饱受战祸蹂躏社会的恢复以促进社会经济和政治稳定。由民警监督和培训的地方警察部队公平和公正，对于维持一个安全和稳定的环境极为重要”[1]的认识，警察也逐渐成为了联合国维和行动力量的重要组成部分。1987年以前，维和警察仅部署了35名。1993年，则达到了4500名。2000年，仍有3000多名维和警察在波黑、塞浦路斯、中非、塞拉利昂、西撒哈拉、海地、危地马拉和东帝汶等任务区参加维和行动。2000年中期，来自70多个国家的，大约7000名警察参加了10个联合国特派团。[2]到2011年2月，联合国已经进行了64次维和行动，遍布欧洲、亚洲、非洲、拉丁美洲的广大地区，共有82,144名军事人员，14,521名联合国警察和2198名军事观察员参与维和，在维和行动中提供军事人员和联合国警察的国家共有114个。[3]与联合国军事维和行动相比，联合国民事警察维和行动有着自己的特殊性：

（一）联合国民事警察维和顺应了国际关系的新变化

联合国建立之初，世界两极分化严重，以美国为首的资本主义阵营和以苏联为首的社会主义阵营两极对立。联合国掌控在以美国为首的西方阵营之中，成为了其手中的一种工具。联合国最开始的维和行动带着西方世界的烙印。因此，其开始的军事维和有比较严重的干预他国内政的倾向，如朝鲜战争中的“联合国军”。虽然冷战前联合国也部署了联合国民事警察，但是数量非常少。冷战结束后，国际关系发生了深刻的变化，国际社会由两极向多极化发展，世界各国的联系进一步加强，意识形态方面的问题逐步趋弱，而社会、经济、环境等方面问题更为突出。反映在地区冲突影响因素上，表现得更为复杂，除传统的因素外，出现了其他一些影响地区稳定的因素。比如文化冲突、宗教冲突、资源冲突等。为了适应国际关系的新变化，联合国维和行动的指导思想、行动职能也在不断发展变化。在指导思想上，冷战时期，主要是维持和平和协助解决争端，冷战后，维和行动逐渐向缔造和平和利用强制性手段促进和平方面转化。在行动职能上，冷战时期，维和行动的任务一般仅仅限于监督交战双方停火、撤军或者建立隔离带，以使双方脱离接触。冷战后，维和行动从处理国家与国家之间的冲突扩展到一些主权国家内部矛盾，承担任务范围涵盖了解除、收缴帮派武装，遣散部队，排雷，人道主义援助，安置难民，组织、监督选举，帮助建立警察部队，调查侵犯人权状况以及援助经济复兴等诸多领域。[4]这种变化的一个直接结果就是，联合国民事警察维和行动的大量增加，维和民警数量不断增多。其具体分界点就是1988年联合国成立纳米比亚特派团。这次维和行动，标志着维和行动逐渐由以单纯维和军事人员参与为主，以监督停火为职能，以解决国家间矛盾冲突为目标的第一代传统的维和行动转变为有大批维和警察和部分民事官员参与的，以支持人权，监督选举、法律执行，安置和遣返难民，为当地警察提供建议，向联合国维和行动部汇报任务区局势，培训当地警察为职能的，重点解决国家内部矛盾冲突的第二代多元综合性维和行动。[5]此后，联合国大量部署运用民事警察维和。

（二）联合国民事警察维和行动有单独的组织领导体系

在联合国总部，警察维和与军事维和都是由维和行动部来组织协调的。警察维和隶属于联合国维和行动部下设的法治和机构安全厅，而军事维和则隶属于联合国维和行动部下设的军事厅。民事警察维和领导体系可以分为三级：第一级领导体系为维和民事警察总部的领导体系，包括总警监、负责作战行动的副总警监、负责行政管理的副总警监、行政总长、司法和政策高级顾问等；第二级领导体系为地区性民事警察机构的领导体系，包括地区警察局指挥官或局长、地区警察局副指挥官或副局长、作战行动指挥官、行政指挥官、案件调查指挥官、巡逻指挥官等；第三级指挥体系为民事警察分区或分局机构的领导体系，包括民事警察分局局长、民事警察分局副局长、警务队长等。[6]这一领导体系独立行使维和职权，一般情况下不受任何其他军事行动组织指挥体系的节制或管辖。

（三）联合国民事警察维和行动任务与军事维和不一致

按照《联合国维和民事警察手册》的规定，联合国民事警察维和的任务有观察与监督、巡逻、罪案调查、紧急事件处置、对边界和移民的控制、协助选举维护选举秩序以及招募培训当地警察等。“在海地，民警帮助建立新的海地国家警察。在克罗地亚，联合国建立了警察支助小组，监测克罗地亚警察在东斯拉沃尼亚的行动，鼓励一视同仁尊重居民和回返者的权利。在波斯尼亚和黑塞哥维那，来自42个国家的1600多名警察为建立一支多族裔的、尊重全国所有族裔的人民权利的警察部队提供指导。在科索沃，有多达4700名联合国警察负责为该地建立一支警察部队并负责维社会治安和秩序。”[7]此外，维和警察防暴队主要承担以下任务：一是配合和支援维和警察或当地警察的执法工作；二是参与大型骚乱、群体性事件的应急处理；三是负责重大活动的现场警卫；四是参与人质绑架、劫机等重大恶性案件的处置；五是从事要人保卫、重要场所的警戒等工作；六是参与组建、培训当地防暴或应急处突力量。[8]而军事维和的任务主要在于军事调停、监督等。

（四）联合国民事警察维和行动规则与军事维和行动规则有差别

传统的维和行动一般坚持三项原则，即同意原则、中立原则和不适用武力原则。这些原则在第二代维和之后有了很大的突破。主要是加大了对军事维和的约束力。有的学者认为维和必须坚持三项原则，只有这样才能更好地体现维和的目的，才能更好地实现世界的和平。“维和行动是维护国际和平与稳定的国际合作，而不是国际制裁和国际干涉，当事方同意、公正和除自卫外不使用武力必须成为维和行动坚定不渝的指导思想。”[9]

维和行动三项原则对民事警察维和同样适用。但是，目前民事警察维和已经在很大程度上突破了这些原则的具体要求，主要是背离了中立原则，参与处理驻在国内部的警察事务。“冷战后维和行动的部署范围也发生变化，开始处理一些国家内部的民族、宗教、内政等冲突。如维和行动的任务包括培训当地民事警察等。一些只有主权国家才有权力做的事情由维和部队来实施，就在一定程度上违背了不干涉内政原则。”[10]军事维和行动存在突破上述原则的情况。一般而言，在理论界和实务界都对军事维和突破相应原则持反对态度，但是对警察维和突破原则，则一般持赞成态度。因此，警察维和面临的国际风险比军事维和要小。

三、现有联合国维和行动国际法依据在指导警察维和中的不足

关于联合国维持和平行动的法律依据，是一个争论颇多的问题。有的学者主张以联合国宪章的宗旨和原则为依据。宪章第1条所列宗旨第一项规定：“维持国际和平及安全；并为此目的：采取有效具体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为及其他对和平之破坏；以和平方法且依正义及国际法原则，调整或解决足以破坏和平之争端或情势。”“只要留心联合国维和行动实践的主要方面，就不难发现维和行动与宪章的这一宗旨是一致的。可以说宪章的这一条就是联合国维和行动的法律依据。”[11]有的学者援引《联合国宪章》第六章或第七章有关条款，用以说明这种部队的建立与管辖只能是安理会的职权。有的引用与大会职权相关的条款或宪章以外的其他联合国文件，如1950年的《联合维持和平决议》作为建立维持和平行动的法律基础。有的还以联合国为实现其宗旨所应具有的一种隐含权力(implied powers)来论证维持和平行动的法律根据。也有人认为，以宪章第40条来解释维持和平行动，似乎比较符合宪章的精神。[12]有的学者人认为应当从维持和平行动的性质和基本特征出发，把《宪章》第1条第1款、第36条第1款和第40条看成一个整体，作为维和行动的法律依据。[13]

从上述观点中难以看出在现有的维和国际法依据中有关于民事警察维和问题方面的直接依据。因而现有的国际法依据对联合国民事警察维和而言存在明显的不足。

1.联合国宪章及其他国际法没有关于民事警察维和问题方面的明确规定。联合国宪章没有对联合国维和行动作出明确规定，更不用说关于民事警察维和方面的规定。关于联合国维和只有一些基本原则规定，从而导致理论依据众说纷纭。按照联合国第六任秘书长加利的理解，联合国维和行动既不同于联合国宪章第六条归于斡旋、调解等和平解决争端手段，也不同于第七章的制裁、军事行动等强制手段。因此，维和行动又被称为是“六章半”行动。即便如此理解，在这“六章半”行动中也很难找到关于民事警察维和的具体操作规定。因此，相比于联合国军事维和而言，警察维和的国际法依据更是缺乏。

2.联合国宪章及其他国际法没有对警察维和行动进行明确的界定。在联合国官方网站，联合国维持和平行动被定义为“帮助遭受冲突的国家创造实现持久和平的条件”。初期，“联合国维和行动是由联合国建立的、在冲突地区帮助维持或恢复和平的包括军事人员在内的没有强制力的一种国际行动。”但是，“冷战结束后，联合国在维持世界和平与安全中的地位不断提高，维和行动进入到比较活跃的阶段。维和行动从维持和平发展到建立和平乃至缔造和平，从主要处理国家之间的冲突转为国内冲突。”[14]对于这些变化，国际法并没有及时作出反应及时规范、调整联合国维和行动的具体内涵。联合国民事警察维和主要兴起于冷战结束后，面临的形势更是复杂多变。联合国进行了多次派遣，但是无法就有关问题采用国际法的形式予以明确。这一方面反映了联合国机构在代表性上存在一定的问题，一方面更深层次反映了国际社会中难以调和的矛盾和冲突。

3.联合国宪章及国际法没有对警察维和的组织机构、目标、任务以及规则等作出明确规定。没有组织机构，就没有行动的基础，没有行动目标、任务和规则，行动则会盲目。现在出现的各种维和行动面临困境或遭受指责大多都是源于行动目标的缺失和行动规则的缺乏。因此，必须就联合国警察维和的组织机构、目标、任务及规则作出统一规定，以使警察维和行动有章可循。

四、完善联合国民事警察维和行动国际法依据的构想

针对警察维和行动面临的国际法依据的缺乏，完善其国际法依据就显得非常必要。为了避免没有维和依据所造成各种问题和困难，在遵循国际法基本准则的前提下，非常有必要在世界各国的共同努力下，推动联合国警察维和行动实的法制化和规范化。

（一）完善联合国维和行动的基本原则

从维和实践看，传统的维和行动三项原则面临诸多的挑战。联合国维和行动在实践上已经大大突破了传统的原则。首先，违背了同意原则。例如联合国伊科观察团事先就没有取得伊拉克的同意，联合国索马里行动也没有得到索马里冲突各方的许可。其二，违反了中立原则。例如，从1992年到1995年，在联合国采取的11项维和行动中有9项是处理国内冲突，与中立原则相违背。其三，违背了不使用武力原则。在联合国维和行动中，维和士兵多次使用武力介入当地冲突，并造成了当地平民的伤亡。例如，在波黑的维和士兵和塞族士兵就因争夺据点、武器库多次交火，致双方都有人员伤亡。从联合国民事警察维和的角度看，对维和原则的突破主要集中在中立原则的问题上。因为民事警察维和主要都是从事处理国内事务，培训当地警察，罪案调查，边境控制等，行使的就是一国内部的管理职权，“干涉他国内政”已经成为常态，当然这种干涉必须有同意这个先决条件。因此，对于警察维和而言，维和行动原则的拓展应该从中立、不干涉内政原则入手，规范民事维和警察的具体职责范围。

（二）制定联合国维和行动法典或单独的联合国民事警察维和行动规约予以规范

除完善联合国民事警察维和原则之外，还必须制定联合国维和行动法典或单独的联合国民事警察维和行动规约，妥善解决联合国民事警察维和行动的法律依据。长期以来，联合国民事警察维和行动以空泛的《联合国宪章》为依据，但是《联合国宪章》并没有回答究竟是什么构成了对国际安全的威胁。这就使得安理会在解释和判断安全威胁和威胁行动的时候表现出过大的伸缩性和不确定性。由于缺乏具体判断依据和操作程序，使得维和行动的权威性和效率大大减低。从国际法角度看，有很多关于解决国际争端的规范成功立法，比如《国际刑事法院规约》等。在联合国民事警察维和领域同样可以借鉴类似立法，对警察维和行动作出明确而具体的规定，从而从程序上和实体上对维和行动作出规定。笔者认为，联合国民事警察维和行动专门立法，可以采用在联合国维和行动法典中专门设立一章，或者形成专门的联合国民事警察维和行动法典的做法。具体内容可以包含：

1.联合国民事警察维和的指导思想。联合国民事警察维和着重于监督和观察一国国内的基本情况，维护法律秩序。因此其指导思想就应该突出联合国民事警察在代为履行一国国内职能时所应该遵循的基本方针和精神，突出联合国民事警察维和的特殊性。

2.联合国民事警察维和的基本原则。在坚持传统维和三项原则的同时，发展适合民事警察维和的特别原则。比如在中立、不干涉内政原则下，在取得驻在国同意的情况下考虑扩展联合国民事警察维和的职能和范围；对于维和警察武力使用问题也可以根据实际情况参照驻在国国内警察武器使用情况予以规范等。

3.联合国警察维和行动与成员国的关系。明确联合国警察参与维和行动由成员国派遣，但派遣出去之后就受联合国的组织指挥，不再听命于成员国。因此必须明确联合国警察维和行动与成员国之间的关系。

4.联合国民事警察维和的领导机构、组织体系、法律地位。在组织体系上，由联合国领导，并建立相应的组织体系，明确联合国民事维和警察的法律地位。维和警察作为联合国工作人员，享有一定的特权与豁免。

5.联合国民事警察维和行动任务的确定。任务确定关系到维和警察的招募、训练和派遣。首先必须界定联合国警察维和的具体任务类型。虽然联合国已经就维和警察任务做了一些界定，笔者认为有些任务超越了联合国宪章，应该予以纠正。比如，行使一国主权范围内职权的罪案调查、边境巡逻及移民管理等。

6.联合国维和民事警察的招募、训练及派遣。现有的模式是由派遣国招募、训练和派遣。这种模式存在一定的弊端，比如素质不统一，训练不一致等。事实上联合国可以组织或委托一些国家对联合国维和警察进行培训，以统一执法规范，提高执法效率。

7.联合国民事警察维和的后勤保障和风险防范。后勤保障由派遣国提供，导致各国警察后勤保障不一致，影响警察维和工作。联合国可以着手改革，将警察维和的后勤保障统一起来，从而使联合国警察维和工作顺利开展。在风险防范方面，必须作出相应的保障性规定。从民事警察维和的实践看，民事警察面临的风险既有疾病、地震等自然风险，也有被劫持、交通事故等人为风险。截止到2012年4月，维和警察死亡人数达到了207名。国际法必须对联合国民事警察的人身伤亡抚恤作出相应的规定，以作为民事警察人身伤害的处理依据。

8.联合国维和民事警察在驻地违法犯罪的惩治。联合国维和民事警察在任务区的违法或犯罪的行为，会对联合国的形象造成很大的负面影响。2004年，联合国维持和平行动部共收到105项指控，其中16项针对文职人员，9项针对民警，80项针对军事人员。大多数指控涉及与年龄不到18岁的人发生性行为（45%），以及与成年人卖淫女发生性行为（31%）。强奸和性攻击的指控各占13%和5%。剩余6%的指控涉及性剥削和性虐待。[15]因此在规范联合国维和警察行为时，必须对其相应违法或犯罪行为管辖、法律适用、执行等问题作出明确的规定，明确适用对象、行为性质标准确定、法律调整方法以及法律责任的承担方式等，从而使有关法律依据具有可操作性。

五、结语

联合国民事警察维和行动主要着眼于一国内部事务的处理，不仅任务上具有自身的特点和规律，就其组织、管理、保障等也有自身的特殊性，实践中必须依据规则行动。联合国民事警察维和行动在实践上极为需要专门性国际法依据。联合国应该秉承维持世界和平的宗旨，积极创造条件，为开展联合国民事警察维和行动提供行动规则，确保其维和行动符合联合国宪章的宗旨和目的。

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