地方政府行政性重复建设及其治理

楚挺征

（郴州市北湖区人民检察院，湖南 郴州423000）

地方政府行政性重复建设及其治理

楚挺征

（郴州市北湖区人民检察院，湖南 郴州423000）

重复建设是中国经济结构的痼疾。在转型时期，由于政府和国有企业是最重要的投资主体，我国的重复建设主要表现为政府主导的重复建设，即行政性重复建设。在地方政府成为经济增长主体的同时，政府主导的重复建设又表现为以地方保护为前提的重复建设。当下我国已步入发展关键期，地方政府行政性重复建设现象日益突出，须从改革政绩评价体系、深化投资决策体制改革、实现信息畅通流动等方面入手，综合治理这一问题。

地方政府；行政性重复建设；治理

一、引言

我国刻下已步入发展关键期，多年来经济发展中日益突出的问题之一便是各地区各行业盲目投资、重复建设严重，技术落后、污染环境、浪费资源的企业大量涌现，导致工业产能严重过剩、产业组织结构高度分散、生产工艺技术水平低下。重复建设固然是市场供需矛盾的体现，但诱因却不只是市场因素。在我国，重复建设实由政府行为和市场力量的相互推动所致，其中尤以政府行为主导者更甚，大量不合理的重复建设是地方政府直接或间接造成的。一些地方政府不顾市场规律，通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国企投资等方式，直接推动开发区和城市建设项目投资，同时通过提供土地、税收减免及资金支持等方式，为企业投资于重复建设创造条件。这无疑严重损害了政府的权威与合法性基础，削弱了党和政府的执政与治理能力，从而对我国的经济发展和政治改革构成直接挑战。因此，认真分析我国地方政府主导的重复建设之形成机理，采取有效措施予以治理，对于实现产业结构优化升级、切实转变政府职能，实有深远的理论意义和重要的现实意义。

二、地方政府行政性重复建设界说

所谓重复建设，系指相同的产品、产业在同一区域或不同区域间进行重复的投资，其实质是资本的趋利行为。[1]在现代市场经济条件下，重复建设是市场竞争形成的必要条件，也是市场竞争的必然表现，其本身是一个中性的经济学范畴。依其发生机理，大致可分为两种表现形式：一是在市场机制调节下，企业基于市场需求的变迁和自身利益，主动参与市场竞争而进行投资所引致的生产能力过剩，即市场性重复建设；二是由于政府干预或直接由政府投资导致的重复建设，笔者称之为“行政性重复建设”。前者是依市场需求决定、由企业自主决策的，系一种市场行为；后者是为追求政府业绩（主要是经济增长）、由政府主导推进的，系一种政府行为。

市场性重复建设，在某种程度上是市场经济体制下企业进行竞争的需要，可以提高资源的配置效率。从理论上讲，市场性重复建设约分两种情形：一是具有更高技术水平，能够创造新的市场需求，提供质量更高的产品或服务；二是由于市场需求结构和布局要素禀赋条件基本相同，区域经济综合发展和就地生产、消费的内在要求趋同而导致的重复建设。[2]行政性重复建设较市场性重复建设而言，系受短期内出政绩的动机驱动，政府动用财政资金，或在政府主导下通过其直接控制的国有企业，进行不负长期或最终责任的重复性投资活动。[3]二者的重要区别之一乃是投资主体是否承担相应的风险。在行政性重复建设中，投资主体不承担风险和最终责任，风险承担者往往是国家（财政），政府酿就的过剩生产能力由于地方保护和部门保护难以消化吸收，其弊端较市场性重复建设更剧，故此种重复建设是应予着力化解和治理之重点。

三、地方政府行政性重复建设之形成机理

地方政府行政性重复建设的形成机理极其复杂，揆其成因，大致有四。

（一）政绩考核体系下的“投资饥渴症”

在经济权力下放和市场化进路中，地方政府的合法性基础亦发生了相应变迁。在现行政治体制下，地方政府愈益表现出一种倾向，即官员的擢升往往与当地的经济发展成正比。现行干部考核制度过分地强调与其所在地方经济发展业绩直接挂钩，而此种业绩又主要以上项目数、财政收入和GDP增长率等作为刚性指标来进行简单量化和比较，缺少综合的指标衡量体系。中央政府和上级政府主要是依据GDP指标来衡量地方政府和下级政府的政绩。因此，地方政府的政治统治基础开始发生扭曲性转变，形成了所谓的“政绩合法性”。[4]主政者的政绩，是由一个中心按照单一的经济标准自上而下地来考课、比较的。申言之，“以经济建设为中心”的政绩观及单向的政绩考核体系，诱导主政者为实现“政绩最大化”而投入到单一的为增长而重复建设之中。重显绩、轻潜绩，就必然导致官员“唯GDP是从”，对经济增长率这一指标格外重视，陷入“GDP拜物教”的迷雾。政绩作祟并主导之处，必是焦躁胜于理智之地。

为在短期内制造出政绩，最简单便利的办法便是动用行政手段去扩张投资项目和投资规模。从实际情况来看，地方经济的发展也正与项目的大小和多少息息相关。[5]至于投资效率及由此所形成的地方债、经济运行的紧张状态和通货膨胀之风险，则大可留与银行和后任承受，由国家财政和其他地区承担。于是，地方政府超逾自身职权范围，动用财政资金、干预金融信贷，纷纷投向投资少、见效快、利润高的产业和项目。盲目投资，重复建设在所难免。匈牙利经济学家科尔内指出，正是由于层层决策者对扩大投资始终饥渴难当，才导致了有限的国民经济资源被不合比例地用于基本建设，结果就是大面积的浪费、低效率。[6]

（二）行政性垄断和地方保护主义严重

在“分灶吃饭”的财政和投融资体制下，经济利益和经济权力被过度地方化并不断扩张，地方政府为追求财政收入，不得不保证本地企业的利润最大化。由此，地方政府同本地企业之间逐渐结成利益共同体，政府行为亦因此而具有准企业性和商业性，并逐渐形成“政府间竞争”的局面。此外，当地方各级政府分别行使管理职权时，会不可避免地带有相对独立的利益取向，而本地区或本部门的利益关涉该地区在一定阶段所欲达到的经济社会发展目标。当本地区或本部门与其他地区或部门发生利益冲突时，作为事实上的“理性人”的地方政府往往会利用各种形式和手段保护本地区、本部门利益。

地方各级政府除了直接垄断投资资源，还掌控着极大的经济权力和政策资源。这类权力和资源倘若运用不当，就极易形成所谓的“诸侯经济”，成为行政性重复建设形成和加剧的重要因素。现实中，虽然某些行业生产能力已明显过剩，但一些地方政府为追求局部短期利益，罔顾国家的宏观经济格局，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止，动用行政权力，保护地方市场和企业，帮助企业瓦解某些准入壁垒，防止外地企业和产品在区域内流通，甚至通过自己与企业的“母子关系”，挽留乃至阻止严重亏损甚至行将破产的企业退出，从而保护行政性重复建设，使得一些成本高、效益差的项目得以苟活，造成无效供给和生产过剩。如此，国民经济机体抵抗重复建设的免疫功能大为降低，顽症难以避免。

（三）投资体制不完善，缺乏风险责任约束机制

行政性重复建设的产生固然是多种因素共同作用的结果，但深层次原因则是体制方面的问题。对于地方官员而言，产值等于政绩，提高政绩的主要办法是拼命扩大产值，而增加产值的方法不外乎扩大投资。行政性重复建设产生之根源在于体制性因素。现行投资决策体制中存在一个不等式：即一面是对来自存款人和纳税人钱财的任意决策权，一面是对本部门和本人决策失误后果不负责任的特权。

首先，在一切失误中，决策的失误是最大、最严重的。一些地方政府的决策体制不健全，部分决策者缺乏市场经济的基本理论素养和实践经验，决策能力和决策水平较低，决策比较随意，不履行决策程序；轻视市场调研，弄虚作假，变可行性报告为“可批性报告”；有的索性化整为零，自行批准项目，大量项目得以顺利论证、审议、立项和实施，甚至未批先建、边批边建。程序和形式上的合法，掩盖了实质上的不合法。其次，国有投资决策主体权力和责任严重不对称。在我国转型时期，政府和国企仍扮演着投资主体的角色。地方政府拥有投资决策权，却不承担投资的最终责任，权责严重不对称，俾使决策缺乏足够的动力和约束，对地方政府投资的盲目性起到了推波助澜的作用。最后，各地普遍尚未建立起清晰明确的决策责任制，加之干部任用制度上的弊端，使重复建设的非理性决策导致的失误难以得到有效规制。公民监督和约束政府缺乏实效，监督渠道不畅，亦助长了一些地方政府无视公共利益而进行重复建设。

（四）信息不全面及传播不顺畅并存

市场调节具有趋利性和盲目性，宏观调控旨在实现资源的优化配置。资源配置是决策的结果，而决策的制定又来源于信息。因此，一个地区或部门所面临的根本问题是如何利用分散于整个社会的信息来进行决策。

长期以来，我国中央各产业部门实行条条式布局，而地方形成的又是块块式布局。条块分割的产业布局和投资格局不仅人为地切割了全国统一市场，亦锁闭了市场有效信息。由于我国尚无统一的行业生产和行业建设信息系统，也缺乏高水平的投资咨询机构，地方政府难以收集到完整、权威的资讯，各地对即期竞争对手的数量、规模和质量等茫然无知，对潜在和预期的竞争对手了解不足，对供给和需求的现状和趋势把握不准，对国际环境和国际市场的影响观察不清。[7]信息传播渠道不顺畅，接受信息不及时、不方便的现状使决策的制定难达预期目标，项目决策受到不对称信息的牵制，从而抑制了资源优化配置，行政性重复建设便在所难免。当某些行业的市场需求已开始萎缩，而后建项目仍在继续进行，开工之日就很难盈利或成为亏损之时。[5]

四、地方政府行政性重复建设之治理

地方政府行政性重复建设的危害和给国民经济造成的负面影响，要求我们必须标本兼治，综合治理。

（一）改革政绩评价体系，科学设置政绩考核指标

经济指标体系和对官员政绩的考评标准，是一种规范的行为依据。事实证明，中央政府用什么指标来评估、考课地方政府业绩，对地方政府行为有极大的导向作用。上有所好，下必甚焉。因此，从这个意义上来说，治理地方政府行政性重复建设，归根结底还是要从上做起，实行上下联动，方能破除行政性重复建设生存的空间。

治理行政性重复建设，关键是要地方主政者真正树立起科学发展观和正确的政绩观，克服单纯追求经济增长的倾向，切实将工作着力点放到调整经济结构、提高发展质量上来。因此，为了防范地方政府党政领导为追求个人升迁而热衷于上项目、争投资，须有一套科学规范的政绩考核评价体系。应从地方政府在市场经济中职能定位的角度，深化职能转变，卸载不合理的政绩枷锁，改变“数字出政绩，政绩出干部”的不正常现象，扭转地方政府发展经济的指导思想和粗放经营的局面。令人欣慰的是，一些地方已开始告别“唯GDP”时代，政绩“指挥棒”挥出了新方向。如GDP全国排名第八的四川省，2010年重新修订对市州政府的目标管理办法，提出省政府不再向市州政府具体下达GDP增长率。这是我国第一个省级政府首次明确放弃GDP增长指标考核。[8]同时，还要改变干部频繁调动和任期过短的做法，使地方官员克服急功近利的心态，树立长期扎根的思想，真正朝着以人为本，全面、协调、可持续发展的方向迈进。

（二）深化投资体制改革，使投资主体权责相统一

现代政府公共决策需要科学化、民主化，但实现科学化与民主化又是一个长期而艰巨的任务。诚如上文所说，行政性重复建设与市场性重复建设的一个重大区别乃是投资主体是否承担风险、为投资行为负责。应当看到，我国经济发展中出现的行政性重复建设和生产能力大量闲置，与传统体制下政府投资办企业、决策者不为投资行为和后果负责有密切关联。因此，欲从根本上消弭行政性重复建设，需进一步深化投资体制改革，改变政府投资办企业的状况，逐步消除“诸侯经济”和地方保护主义的负面影响。

首先，规范政府和国有资本的投资行为，实行投资决策责任制，遵行“谁投资、谁决策、谁负责”的原则。“有权必有责”是法治政府、责任政府的基本要求。政府应加快推进管理方式创新，逐步下放投资决策权，使决策者拥有相对独立和完整的投资决策权；尔后逐步从微观经济活动中退出，通过例行审查、利益导向等方式间接管理投资活动。以之为基础，明确责任承担者，使投资决策者承担决策范围内的风险和责任。通过建立投资决策失误追究制，构建投资权力与责任相统一的投资体制，使投资主体对自身的投资负最终之责，消弭“责任真空”，避免行政性重复建设的形成。

其次，理顺中央政府与地方政府间的关系，消解地方政府内在投资膨胀机制。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府除重大基础设施、环境保护等公共建设项目外，一般不宜作为投资主体，而应将主要工作转移到制定好产业政策，密切关注投资动态，及时发布投资预警信息，运用经济、法律和必要行政手段引导企业投资上来，切实减少政府直接投资。即使是基础设施建设，也要尽可能吸收社会资本和外资参与，形成投资决策约束，避免盲目超前和重复建设。近年来，上海、浙江等地吸收民间资本和外资进行基础设施和城市公共设施建设，取得了良好效果。[9]

（三）实现信息畅通流动，引导政府和国有资本的投资方向

市场经济下的市场失灵，最终并不能自动地实现资源的优化配置，故而需要一个机制来预测市场需求、衔接生产、统合资源。[10]

首先，构建行政性重复建设的监测体系，加强行业产能及其利用率的统一监控、分析。一方面，建立一个超部门的、带有议事协调性质的机构，以统合当前分散的各类标准（如行业准入标准、环境保护标准、土地规划标准），并与相关部门一道严格执行、及时修订这些标准，使之成为一个动态的标准体系。另一方面，建立一套行之有效的组织体系，把好企业注册关、产业政策关、项目审批（核准）关和生产监督关。

其次，资讯愈充分，对市场的判断就愈准确。针对政府与企业间的信息不对称，可建立全国性的、统一的行业组织，将其作为资讯发布平台，及时收集、整理、发布国内外相关行业产品市场供求和在建能力情况，共享行业资讯，引导地方和企业投资方向，通过行业自制弥补国家调控之不足。全国性行业协会有能力进行较大规模的投资，也有能力在全国乃至全球范围内收集广泛的资讯。

最后，充分发挥公民、社会团体、大众传媒等社会力量对政府决策与执行的监督功能，及时纠正政府的决策偏差和行政偏误，形成抑制行政性重复建设、引导产业健康发展的合力。同时，减少各级党政对社会舆论的直接控制，充分尊重和保障新闻自由，以促进各种经济和社会信息之自由、顺畅流动，以及政府决策之民主化和科学化进程。

[1]喻新安.我们反对什么样的重复建设[J].经济理论与经济管理,2002(9):12.

[2]张伟,曹洪军,庞克峰.不合理重复建设的根源解读与对策探讨[J].甘肃社会科学,2004(4):99.

[3]刘世锦.关注“行政性重复建设”[J].政策瞭望,2003(8):33.

[4]毛彩菊.我国地方政府间的不规范竞争及其治理[J].行政与法,2010(3):32-34.

[5]国家统计局课题组.重复建设、盲目建设的成因与对策（上）[J].中国统计,2005(2):31,32.

[6][匈]亚诺什·科尔内.增长、短缺与效率——社会主义经济的宏观动态模型[M].崔之元,钱铭今译.成都:四川人民出版社,1986.

[7]卢嘉瑞,高玉清.攻克经济结构调整的顽固堡垒——论重复建设的成因及治理[J].当代经济研究,2001(3):22.

[8]安立志.“GDP拜物教”何时倒掉?[N].南方日报,2010-10-26.

[9]马传景.关于解决重复建设问题的深层思考[J].求是,2003(10):28.

[10]王云.解决我国行政性重复建设问题的思考[J].山西煤炭管理干部学院学报,2008(1):5.

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0062―03

2012—03—09

楚挺征，郴州市北湖区人民检察院。

【责任编校：江 流】