试论网络管理法治化的实现——以网络言论自由权为视野

闫 斌，周 寔

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074；2.重庆市南岸区人民检察院 政研室，重庆400060）

试论网络管理法治化的实现
——以网络言论自由权为视野

闫 斌1，周 寔2

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430074；2.重庆市南岸区人民检察院 政研室，重庆400060）

网络管理是社会管理的重要组成部分。实现网络管理法治化是我们在网络时代面临的新课题。网络管理的法治化，就是要把宪法和法律作为指导网络社会管理活动的重要依据，不仅在网络社会的范围之内以此制约国家权力的恣意横行，而且还要以此来监督和影响在网络社会之外的国家公权力的错位和滥用。网络管理法治化的核心在于公民网络言论自由权的正确行使，实现网络管理法治化的路径在于对网络言论自由权的有效保护。分别从立法、执法、司法、守法四个方面对此予以说明。

网络社会；网络管理法治化；网络言论自由权；法律保护

2011年2月19日胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，对当前加强和创新社会管理工作提出了八点意见，其中强调了要“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制”。

网络管理是社会管理在当今网络时代大背景下的一个重要组成部分，也是我党在新时期加强执政能力、巩固执政地位、维护社会和谐、促进社会公平所面临的重大课题之一。胡锦涛同志提出的这一意见是在网络时代加强和创新社会管理的必然要求。总的说来，加强和完善信息网络管理，提高对网络社会的管理水平，健全网上舆论引导机制都可以归结为对网络社会实行法治化管理这一主题，而网络管理的法治化必然有赖于对公民网络言论自由权的保障和完善。

一、网络管理法治化的含义

1946年，以军事战略为目的的世界上第一台电子计算机在美国宾夕法尼亚大学诞生了。如今，经过几十年的发展，电子计算机已经深入到人类生产生活的各个领域。而将电子计算机的功能如此扩大化的动因则在于互联网的产生。从技术角度来看，互联网是指将处于不同地理位置的多台具有独立功能的计算机系统通过通信设备和通信介质互连起来，并以功能完善的网络软件进行管理并实现网络资源共享和信息传递的系统。网络技术使无数单个计算机形成一个有机整体，它们相互联系、相互影响，共享资源，方便交流，打破了单个计算机孤立、封闭的格局，形成了民主开放、自由共享的网络社会。网络技术也是继报纸、广播、电视之后出现的重要传媒，广泛影响着人们获取信息、表达自我的方式，也着实扩大了人类交际的领域和效率。互联网自上世纪90年代中期商业化运作后，在全球得到迅速发展和空前普及。美国 eTForecasts公司的研究报告显示，2000年到2007年全球互联网用户复合增长率为19%。2008年7月24日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布了《第22次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2008年6月底，我国网民数量达到了2.53亿，首次大幅度超过美国，网民规模跃居世界第一位。中国网民中接入宽带比例为84.7%，宽带网民数已达到2.14亿人，宽带网民规模世界第一。互联网的极大普及不仅宣告了互联网时代的到来，也造就了与现实社会平行的网络社会的产生与发展。虽然网络社会有独立于现实社会的一面，但是网络社会在一定意义上来说是对现实社会的一种投影和反馈。因此，网络社会管理是整个社会管理的一个重要组成部分。

网络管理与社会管理的根本目标是一致的，即建立一个开放、自由、民主、公正、平等、和谐的现代社会，使每一个公民有充分的自由和权利追求幸福的希望和实现这种希望的机会。[1]这一目标的实现离不开对网络社会进行法治化管理。

若要对网络管理的法治化有深入的认识，就必须首先了解法治的相关概念及其内涵。法治作为一种理论学说，从它产生以来就注定成为法学家的关注焦点，他们围绕着法治理论进行了艰难的探索。然而时至今日，理论界对法治的定义尚未达成共识。这是因为它是“一个无比重要的、但未被定义的，也不是随便能定义的概念。”[2]古典法治理论的奠基者亚里士多德最早对法治一词作了诠释：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[3]洛克则提出了法治原则，主要包括：“（1）国家必须以正式的法律来统治；（2）执行已公布的法律；（3）法律面前人人平等。”[4]而近代西方法治理论的奠基人戴雪则称法治为“法律主治”，并认为其有三层含义：“（1）除非法律有明确规定，人民不能无故受罚，或被法律处分；（2）法律面前人人平等，皆须受命于国内所有普通法律，并须安居于普通法院的管辖权之治下；（3）宪法不是个人权利的渊源，而只是由法院规定与执行个人权利后所产生之效果。”[5]尽管人们对法治的概念理解不一，但对法治基本精神的理解几乎是一致的。法治的基本精神是法治实质和宗旨的反映和概括，是法治发展的价值取向，其主要包括：（1）良法之治，法治之前提；（2）法律至上，法治之核心；（3）权利本位，法治之归宿。

把“法治”贯彻于网络社会管理之中，既要把法治的原则和精神贯穿于网络管理活动的始终，也要使法治成为网络管理活动的行动准则和评价其成败与否的判断标准。网络管理的法治化，一方面是指把宪法和法律作为指导网络社会管理活动的重要依据，逐步形成以宪法和法律治理网络社会的制度以及相关运行机制；另一方面是指要将宪法与法律置于当权者意志之上，不仅在网络社会的范围之内以此制约国家权力的恣意横行，而且还要以此来监督和影响在网络社会之外的国家公权力的错位和滥用。前者是网络管理法治化的形式含义，后者是网络管理法治化的实质含义。

二、网络管理法治化的核心——公民网络言论自由权的行使

（一）网络言论自由权的含义与特征

从网络管理法治化的实质含义来说，要实现网络对国家公权力的监督，就必须依靠某种公民权利的行使。具体于网络社会的疆域，这种权利必然是，也只能是网络言论自由权。因此，可以说网络管理法治化的核心就在于公民网络言论自由权的行使。

网络言论自由权属于宪法上言论自由的保护范围，其实质是时代驱动下的传统言论自由权的更新与拓展。它是随着网络技术的发展、网络应用的普及、网民队伍的不断扩大而出现的一种新型的言论自由权。它与宪法上其他明文列举的言论自由权一样受到宪法的保护，其特殊之处则在于言论自由的施行平台、传播范围、履行主体、监督客体全部有赖于互联网这一新型媒介。

作为一种新型的言论自由权，网络言论自由权既有传统言论自由权的固有特性，同时也有区别于传统言论自由权的特殊之处。这些特殊之处具体表现为：

其一，匿名性。网络言论自由权的匿名性是现代社会巨大生活压力下广大网民为满足排解压力、释放自我这一心理需求的必然选择。尽管传统言论自由权也有宣泄释放社会压力的功用，但是基于传统习俗、规章制度、社会舆论的种种束缚，人们无法自由自在地表达自我。网络言论自由权的出现把人们从传统的束缚中解放出来，有助于言论自由权的全面行使与表达。

其二，开放性。即网络言论自由权的广泛性。具体来说，这一特征是针对网络言论自由权的行使主体和行使对象而言的。它至少应包括两层含义：一是网络言论自由权行使主体的广泛性。2010年7月15日，CNNIC在京发布了《第26次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2010年6月底，我国网民规模达已4.2亿人，互联网普及率持续上升增至31.8%。①参见《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201007/t20100715_18393.html。网民规模的扩大化使得越来越多的公民在互联网上行使言论自由权成为可能。二是网络言论自由权行使对象的广泛性。广大网民可以就特定的社会现象、热点案件进行讨论，也可以对国家相关法律政策的制定提出不同意见，还可以监督国家机关工作人员的公职行为，对贪腐违纪的行为提出检举。由此可以看出，网络言论自由权的广泛性为反映社会诉求、化解社会矛盾提供了群众基础。

其三，互动性。互动性是网络言论自由权区别于传统言论自由权的又一特征。传统言论自由权的行使或者缺乏互动性或者互动性过于滞后。例如，通过传统的广播电视等媒介发表言论，无法立即获知他人对此特定问题的看法，往往只能依靠之后的用户反馈，其他人接收信息也是处于被动的、毫无选择的境地，因出于效率、经济等考虑也很难加入到问题的互动之中。又如，通过出版、发表等形式来行使言论自由权也仅仅是限于个人对此问题的看法，缺乏与其他言论自由权行使主体的互动，即使有些许互动也因缺乏即时性而滞后低效。网络言论自由权则与其不同，其行使主体在网络上发表自己的言论，在表达自己观点的同时也获得了他人的关注，同样对此问题感兴趣的网友即可在此时发表相同或不同的意见。特别是有了先进网络技术和模式的助力，网络言论自由权的互动性更加鲜明。比如说网络论坛，其中主动发表观点者被形象地称之为“楼主”，整个讨论问题的网页如一座大楼一样，之后加入的问题讨论者分居各个楼层。这种快捷简便的互动讨论方式既有趣又高效，我们可以简单地通过观察一个帖子的楼层数判断此问题的关注度。同时，不同的观点分列各个楼层，一目了然。对于热度非凡的主题，由于无数用户的点击会成为轰动一时的热门话题。总的来说，网络言论自由权的互动性更多地体现了言论信息接收者的主动性，他们可以主动地、有选择地参与到网络讨论中来，从而更理性地行使网络言论自由权。

其四，便捷性。与其他传统言论自由权相较而言，网络言论自由权的行使还具有便捷性。传统言论自由权的行使，无论是从经济成本上还是从行使效率上而言，都远逊于网络言论自由权。后者的便捷性表现在：一方面，随着网络技术的普及和市场化，网络接入价格越来越平民化，网络作为言论自由权的行使平台也极具现实性。另一方面，相较于传统的言论自由权，网络言论自由权的行使具有高效性。传统言论自由权的行使，或者需要公民亲赴国家机关举报建议；或者著书立说需要相关部门审查同意；或者可遇而不可求地在传统电视广播媒体上发表意见。而网络言论自由权的行使，从技术层面看只需要有接入的可使用的互联网，鼠标轻轻一按即可省去长途奔波，也无需对相关部门审批的漫长等待。

（二）对公民网络言论自由权保障的缺失

由于网络言论自由权具有以上特性，使得其在网络管理法治化进程中处于核心地位。比如说，网络言论自由权行使的“匿名性”不仅有利于保护其行使主体，也极大地调动了广大网民行使网络言论自由权的积极性。互联网隐蔽了行使主体的真实身份，大家可以消除被打击报复的顾虑而畅所欲言，可以最大限度地还原争议事件的本来面目，在此基础上形成巨大的舆论浪潮，对异化和错位的公权力产生较大的震慑。从这个意义上来讲，网络言论自由权的匿名性有助于充分发挥公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。网络言论自由权的“互动性”更多地体现了言论信息接收者的主动性，他们可以主动地、有选择地参与到网络讨论中来，从而更理性地行使网络言论自由权。此外，由于互动性的存在，个体在网络上的声音很容易在互动的过程中成为集体关注的事件，从而提高了该事件的热度。这样就更易于受到政府的重视，也更易于对公权力的异化和错位进行有效的监督。

虽然网络言论自由权对网络管理的法治化有极大的推动作用，但是我们也应该看到，网络管理法治化的现状不容乐观。这集中地表现为对公民行使网络言论自由权保障的缺失。

首先，从立法层面而言，我国目前对于互联网的相关法律法规虽然已经初具规模，但是对于网络言论自由权保护这一特定的领域，或者没有相关法律法规作为司法执法活动的依据、参考或指导；或者有相关法律法规，但因为不具针对性而难以应用于实际的司法执法活动；或者过于原则笼统，很难明确相应的法律责任；或者过于陈旧而很难适应现有互联网发展的具体状况；或者机械地借鉴他国立法经验而难以适应本国国情。1994年至今，我国颁布了一系列互联网相关法律法规和部门规章，总计30余部，主要包括《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电子签名法》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《信息网络传播权保护条例》、《外商投资电信企业管理规定》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《互联网电子公告服务管理规定》、《中国互联网络域名管理办法》、《互联网IP地址备案管理办法》等。统观这些法律法规，我们可以看到，相关立法集中于互联网基础资源管理、信息传播规范、信息安全保障等方面，而缺少专门保护网络言论自由权的相关法律法规。

其次，从执法层面而言，存在行政部门越位执法，滥用公权力侵害公民网络言论自由权的现象。应该说，绝大多数政府机关都尊重公民的网络言论自由权，并且乐于接受其监督，但是也有少数政府部门视公民网络言论自由权为洪水猛兽，逃避监督；或者把“封建家长制”奉为圭臬，大搞“一言堂”，听到一点不同的声音就滥用公权力对曝光其恶行的公民进行报复，其恼羞成怒之下的不理智行为必然会搅得民怨沸腾。这种行为不仅践踏了民主、破坏了法治，而且败坏了党风和政风，降低了党和政府在人民心目中的威信，更重要的是造成了干群关系的紧张，不利于凝聚民心全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。近年来，在网络广为流传的“跨省追捕”现象就是行政部门滥用公权力侵害公民网络言论自由权的真实写照，如河南灵宝王帅案①2008年5月，河南灵宝市政府违法“租”用了大王镇农地28平方公里，约3万余农民将失去土地。身在上海的青年王帅多次举报无果后于2009年2月12日在网上实名发帖，因言获罪，3月6日灵宝网警跨省来到上海将其抓捕。；甘肃王鹏案②2010年11月23日，在甘肃省图书馆工作的图书馆助理馆员王鹏被宁夏吴忠市利通区公安局以涉嫌诽谤罪刑事拘留。王鹏曾多次在网上发帖举报其大学同学马晶晶在公务员招考中作弊，声称马晶晶在大学期间很多课程因不及格而补考，总成绩总是排名倒数。2007年6月毕业前夕统计就业率，马晶晶就业单位填写为共青团银川市委。而宁夏自治区公务员考试在2007年7月10日才开始报名，马晶晶报考银川团市委学校部科员一职。马晶晶最终以笔试第一、面试第一的成绩被录取。12月2日零时，吴忠市市委、市政府通报，决定纠正利通区公安分局跨省刑事拘留王鹏错案，对处理本案件负有直接领导责任的市公安局副局长、政法委书记何泽祥予以免职；责成利通区区委对负有分管责任的利通区公安分局党委副书记、政委汪红东予以免职；责成有关部门对涉及本案件的相关事宜作进一步调查。等。王帅和王鹏的行为都是正当行使网络言论自由权的行为，由于其触犯了某些政府部门或者地方领导人的利益，而将本应自诉的案件按照公诉案件处理，使得当事人被违法拘捕。这种明显违反法定程序的行为，剥去其公权力的合法外衣，就是赤裸裸的网络人治、网络暴政。

再次，从司法层面而言，少数司法部门存在有违司法独立原则的行为。有些司法部门屈服于当地政府的意志，没有坚持司法独立原则，成为行政部门滥用公权力侵害公民网络言论自由权的帮凶。司法公正是社会正义的最后一道防线。英国哲学家培根说过：“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”当维护正义的公器沦为权力部门挟私报复的工具，当本应秉承司法独立精神的司法机关成为为虎作伥、恐吓民众的武器，那么在实现网络管理法治化的路途上难免布满荆棘，公民网络言论自由权的保障也无从谈起。

最后，从守法层面而言，我国公民缺少行使网络言论自由权的权利意识，亦有超越法治界限，过度行使网络言论自由权的行为。守法包括消极守法和积极守法，不僭越法律的规定只能是消极守法，积极行使宪法和法律赋予的权利，提高自身权利意识才称得上是积极守法。而在现实生活中，背离法治精神的网络言论自由权行使现象时有发生。比如说，在通过网络投票的活动中，拉票现象、刷票现象时有发生以至于最后的票数高于选民人数；近年来甚至出现了以盈利为目的的网络公关公司，用廉价雇佣相当数量的网民（被称之为“网络水军”），在网络上通过大量的发帖造势，伪造民意，煽动不明真相的民众，使舆论导向朝着有利于其雇主的方向发展，最终达到影响司法判决的目的。这种将神圣的民主精神商业化、市场化、庸俗化的卑劣行当极大地阻碍了法律权威地位的树立，也当然地背离了法治的精神。这种超越法治限度，过度行使网络言论自由权的行为有悖于积极守法，而缺少行使网络言论自由权的权利意识则是没有做到积极守法。

三、网络管理法治化的路径——公民网络言论自由权的法律保护

以上所论及的对公民网络言论自由权保障的不足之处，就是当前网络管理法治化所面临的最大障碍和瓶颈。鉴于此，对网络言论自由权进行应有的法律保护就成为实现网络管理法治化的燃眉之急，而且它也是实现网络管理法治化的必经路径。

我们应该认识到，网络言论自由权的法律保护本身是一个立体化、多维度、复杂的系统工程。第一，不能一蹴而就，需要一个长期的过程；第二，法律保护的参与主体应当是多层次、多元化的，各级立法部门、司法部门、执法部门甚至广大公民都应各司其职、各负其责。缺少任何一个主体的联动或者支持，网络言论自由权的法律保护都不可能取得理想的效果，也就妄谈实现网络社会的法治化了。

首先，立法部门应完善网络言论的立法，以严格和明确相应的法律保护措施。网络言论自由权是宪法中言论自由权在网络社会领域的具体化，其作为言论自由权的一种，应一并受到宪法和法律的保护。但我们应该看到，由于网络言论自由权的独有特点、在促进网络管理法治化进程中的独有作用，单纯依靠宪法的原则性规定已经不能满足公民网络言论自由权保护的需要，实践中屡屡出现的侵害公民网络言论自由权的案例也呼唤我们制定一部系统的、完善的、能充分保护网络言论自由权的法律或者法规。同时我们也应该注意到，完善网络言论自由权的立法并不意味着盲目追求立法数量以粉饰法制完善，也不能不顾及本国国情而盲目抄袭他国的网络立法经验。正确的态度应该是：坚持调查研究，立足本国网络发展中存在的实际问题，有针对性地、科学理性地在《立法法》的指导下开展相应的立法工作。

其次，行政部门应填补网络执法的缺位，纠正网络执法的越位以保护网络言论自由权的行使。行政部门应及时地应对网络舆情，设立专门的部门关注网络言论动态。对正确行使网络言论自由权的行为不能越位加以干涉；对超越网络言论自由权行使限度、危害到社会稳定的行为则必须及时作出反应，加以科学监管。我们应该杜绝某些行政机关因网上舆论监督而在恼羞成怒之下滥用公权力干涉公民网络言论自由权的行使，从而激发了更加激烈的群体性事件。行政部门应该认真地倾听网络舆情、耐心细致地回应网民疑问、迅速准确地化解网络矛盾。只有这样，网络管理法治化才有可能实现。

再次，司法部门要坚持司法独立，维护法律权威，保护正当的公民网络言论自由权的行使。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，理应坚持独立性。网络言论自由权的理性行使有助于我们了解案件事实、从争辩中获得真理；也可以监督行政权、司法权的运行过程，避免司法腐败的发生。因此，司法部门要坚持司法独立，避免成为公权力侵害公民网络言论自由权的帮凶，并且在公民网络言论自由权受到公权力无端侵害之时能适时伸张正义。网络时代的司法活动既要在网络言论自由的土壤中吸收丰富的养料以获取真理、监督自身，又要在强大的行政权力面前刚正不阿，坚持司法活动的独立性。只有这样才能充分发挥司法部门在网络管理法治化进程中的积极作用。

最后，全体公民都应树立正确的网络权利观，正确理性地行使网络言论自由权以发挥其在社会管理活动中的积极作用，如表达民众诉求、协调社会矛盾、维护社会公平等。在当前的网络时代中，由于其已深入到社会生活的每一个角落，因而我们都与网络言论自由权的行使有着密不可分的联系。我们或者是网络言论自由权的行使主体，或者是影响对象。虽然只有掌握了网络技术的网民才能成为网络言论自由权的行使主体，但其他更多的公民，身处互联网时代之中，无不受到网络言论自由权的影响。由此看来，我们每一个公民都要树立正确的网络权利观，应该认识到网络言论自由权与其他传统言论自由权一样，既是宪法赋予我们的神圣权利，同时也事关网络管理法治化的大局。只有正确行使网络言论自由权，监督政府社会管理活动，充分调动各种社会组织以及公民个人作为多元化社会管理主体的积极性，才能合理地反映各种社会诉求，维护社会稳定和社会公平正义，从而最终达到实现网络管理法治化的目的。

[1]苏郭建.社会管理的根本目标和出发点[N].浙江日报,2011-01-1 7.

[2]DavidM.Walkker.牛津法律大辞典[M].李双元译.北京:法律出版社,2003:790.

[3][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿澎译.北京:商务印书馆,19 65:199.

[4][英]洛克.政府论[M].叶启芳译.北京:商务印书馆,1964:34.

[5][英]戴雪.英宪精义[M].雷宾南译.北京:中国法制出版社,2001:2 31-245.

D912.1

A

1673―2391(2012)08―0054―04

2012—06—11

闫斌，男，中南财经政法大学法学院；周寔，重庆市南岸区人民检察院政研室。

【责任编校：江 流】