安全社区建设中的社区参与机制

唐 静

（南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210046）

安全社区建设中的社区参与机制

唐 静

（南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210046）

“安全社区”是当今世界上许多国家基层治安管理的一种模式，在我国尚处于发展建设阶段。社区参与是安全社区的一个主要特征和必要条件。但目前安全社区建设过程中,社区参与存在着很多问题,影响了安全社区乃至社区建设的发展。为此,应使居民利益社区化，增进居民对社区的认同感、归属感；建章立制，完善社区参与机制；加强社区居民自身素质建设,进一步促进社区各类组织的完善，增强其自治能力和组织能力。

安全社区；社区参与；对策

一、安全社区的理念与建设

（一）安全社区的内涵

“安全社区”和“社区警务”是当前国际上比较有影响的两种基层安全建设模式。世界卫生组织对安全社区的内涵提出了六条要求：1.有一个负责安全促进的跨部门合作组织机构；2.有长期、持续、能覆盖不同性别、不同年龄的人员和各种环境状况的伤害预防计划；3.有针对高风险人员、高风险环境，以及提高脆弱群体的安全水平的伤害预防项目；4.有记录伤害发生的频率以及原因的制度；5.有安全促进项目、工作过程、变化效果的评价方法；6.积极参与本地区及国际安全社区网络的有关活动。[1]由此可以发现该理念主要有两大特征：一是要有针对所有居民、环境和条件的伤害预防方案；二是建立有政府、社区自治组织、企业、志愿者和社区居民共同参与的工作网络。安全社区建设是一个跨部门合作的有效组织机构持续促进社区安全的过程。“共同参与”、“预防”是安全社区内涵的两大特点。它强调政府、社区自治组织、企业、志愿者和社区居民共同参与全方位的安全预防工作。

（二）安全社区在我国的建设与发展

自1989年“安全社区”计划提出以来，全球第一个“安全社区”Lidkoping在瑞典成立。截至2010年，共有30多个国家的157个社区获得世界卫生组织“安全社区”命名，成为世界安全社区组织成员，[2]这些安全社区主要分布在澳大利亚、瑞典、丹麦、加拿大、挪威、英国、美国、新西兰、荷兰、中国、韩国等国家，其中有41个安全社区来自亚洲。截至2009年，世界卫生组织负责该计划的机构“社区安全促进合作中心”在世界各地已成功举办了18届国际安全社区大会。为进一步在全世界推广此项计划，该组织在包括中国在内的15个国家成立了“安全社区支持中心”，旨在为这些国家的安全社区建设提供各项支持与协助。

香港和台湾是中国最先引进该计划的地区，香港在2000年引进该计划并与“社区安全促进合作中心”签约成为世界上第6个安全社区支持中心。2002年，国家安全生产监督管理总局在上海组织召开“建设安全社区”研讨会，引进世卫组织安全社区理念和经验，开展安全社区建设。2006年，中国职业安全健康协会负责该项目在中国的实施和推广。它根据中国社区特点和安全社区建设的要求制定了《安全社区建设基本要求》。由国家安全生产监督管理总局对外正式发布，同年5月1日开始实施。中国职业安全健康协会是我国的“安全社区促进中心”机构，具体负责该计划在中国的实施。2006年，山东省济南市的青年公园街道成为我国大陆地区的第一个安全社区。至2011年6月，开展安全社区建设的备案单位1253个，涉及北京、上海、江苏、广东、四川、陕西、福建等19个行政区，占省级行政区的59.37%。[3]我国安全社区建设形成了“国家安全社区”和“国际安全社区”两个系列。

二、社区参与的概念与类型

（一）社区参与的概念

对社区参与这一概念，学者普遍认为是指居民以个体或群体身份参加社区各种公共活动或公共事务的决策、管理和运作，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。[4]通过参与，居民期望得到体面的公共服务和改善生存环境的机会，从而过上有质量、有尊严的生活。同时也为社区及邻里的福利作出贡献。

（二）安全社区建设中的社区参与类型

“社区参与”是安全社区的一大主要特征。安全社区建设的主要目标是通过社区参与，动员社区中的各类群体与组织紧密合作，整合各自的资源，提供各种安全服务，预防伤害类事故发生，为社区成员提供安全的工作、生活环境。基于不同的角度，社区参与有不同的分类。从参与的内容看，可以分为：社区政治型参与、社区经济型参与、社区社会型参与和社区文化型参与；从参与的层面看，可分为决策参与、实施参与、监督与评估参与；从参与的制度化水平看，可分为制度化参与和非制度化参与；从参与主体的动力机制看，可以分为：职责性参与、职业性参与、依附性参与、志愿性参与。按此分类标准，从参与主体的动力机制看，安全社区建设中的社区参与主要有：

1.职责性参与。主要指居（村）民委员会等社区基层组织、社区内的企事业单位的内保组织、基层公安派出所等由岗位职责决定而参与安全社区建设的。这些主体的参与具有制度性特征，如《居民委员会组织法》、《企业事业单位内部治安保卫条例》、2006年公安部《关于实施社区和农村警务战略的决定》等法律规范明确规定了上述主体参与维护社区安全的义务、内容、形式等。

2.职业性参与。是指社区内一些单位以参与社区安全工作为职业的组织，按照市场化运作，为社区成员提供有偿的安全服务，以满足社区不同阶层差异化的安全需求。主要指保安服务公司、物业公司、保安押运企业等。通过提供专业化、高效优质的服务来追逐企业利润和生存、发展的空间。

3.依附性参与。主要指社区内低保户参与社区安全维护的情形。他们依赖社区获得低保金，在社区的安排下，主要进行社区义务劳动，如义务保洁、值班和公共部位的巡逻防范，被动地参与社区公共事物，自身没有多大的选择权利。低保居民这种依附性参与的意义在于获得和维持某种具体的利益。

4.志愿性参与。社区安全志愿者的参与就属这一类型。这是建设市民社会所必需大力提倡的一种志愿精神。目前，离退休人员、在校大学生是志愿者的主要力量。他们协助社区基层组织完成一些日常性事物，如张贴警方提示、警情播报、进行安全宣传、代表本社区居民进行正当的利益表达等事务。在参与过程中获得心理上和精神上的需求。

三、社区参与不足制约着我国安全社区建设

由于社区居民缺乏参与公共事务的意识和能力，社区参与不足制约着安全社区建设。参与不足也导致社区公共管理合法性不足，导致社区、居民、社区管理者之间利益纠纷频发，难以协调、管理。

我国公民社会尚未形成，社区参与仍处于初级阶段。淡漠的社区参与意识成为深入推进安全社区建设的瓶颈。其主要问题在于：1.在安全社区建设过程中几乎都是行政力量在干预，按照安全社区的要求开展的一些安全项目都是由政府在亲力亲为，行政色彩浓厚。自上而下单向度的、传统单一化的管理使得政府行政行为无法满足社区居民日益复杂、多样化的安全需求，社区自治组织也没有依据自身的功能定位与职能设定，适时地调整和改进其决策形式。2.社区居民对安全社区建设反应冷淡，对社区事务参与的热情不高，这可能与安全社区的宣传不够、缺乏相应的表达机制和参与渠道有关。3.社区参与的发展不够平衡。在年龄层次上，主要是“一老一少”即退休在家的老人和中小学生参与的多而青壮年参与的少。青壮年主要是被所在的组织或单位动员而参与。从参与的层次上看，参与服务运作的多而参与社区事物决策、监督和管理的少；从参与的权益性看，领受性参与多而贡献性参与少。这也从一个层面上表明，我国的社区至今还没有成为使居民凝聚起来的社会共同体。

四、推动安全社区建设中社区参与的对策

安全社区建设中面临社区居民参与不足，原因有多个方面。从社区居民角度看，社区居民缺乏对社区的认同感和归属感，居民参与意识不强，参与能力不足，参与渠道不通畅；从该项目的组织者来看，宣传不到位，居民对安全社区不了解，导致参与积极性不高，未能找到个人利益与社区利益的结合点；从各社区组织来看，各种非政府组织发育不完全，未能起到充分的组织作用。政府组织在社区层面仍有全能政府的特点，存在缺位和越位的问题。为化解这一困境，可以从以下几个方面入手：

（一）居民利益社区化，增加社区居民归属感、认同感

利益是居民社区参与最重要的驱动力。只有当社区居民感到社区参与与其利益息息相关,生活中的问题可以在社区范围得到解决,参与安全社区建设能够从中受益时,人们才能积极参与到社区公共安全健康事务中来。寻找个人利益与社区利益的结合点,使社区真正成为居民利益的共同体,这是促进社区居民参与、重构社区治理主体间互动关系的根本举措。[5]随着市场经济的确立，“单位制”向“社区制”转变，政府权力向社区自治组织的转移，居民与社区的联系越来越紧密。良好的治安秩序和安全健康的社区环境是居民与社区共同的利益和追求，而这需要社区内的居民积极参与其中才能得到，在参与的过程中提高居民对社区的归属感、认同感。社区居民首先必须摆脱计划经济时代形成的“等、靠、要”的依赖型人格，政府也应该进一步向社区赋权，提高社区自治能力。

（二）建章立制，完善社区参与机制

安全社区建设是一个安全促进的过程，为实现和保持理想安全水平而不断地向社区成员提供所必需的各种保障的过程。这一过程有起点无终点。要建立制度化、规范化的安全社区参与机制，必须以法律的形式将其确定下来。我国目前还缺乏这方面的法律规范。因此，应立法明确社区参与的主体及权利，界定不同主体的权利边界，避免参与时的越位和缺位；明确具体参与程序，让民众通过参与制定法律，体现其主人翁地位，树立主人翁意识，增强其社区认同感。

（三）加强居民参与能力建设，进一步促进社区各类组织的完善

1.要进行成功的安全社区建设，离不开成熟理性、具有公民意识的居民。作为安全社区建设的主体之一，其参与能力的高低至关重要。参与能力具体包括利益认知能力、信息获取能力、参与方法运用能力、参与手段选择能力、参与团体组织能力等。这些能力居民需要通过参与来习得，要注意对相关安全知识和参与技能的学习，培养居民表达观点、争取自身利益、获得支持的能力。

2.根据我国目前社区发展现状，目前的社区组织主要是社区居委会、业主委员会、物业公司。推动居民社区参与需要进一步拓宽参与渠道，社区各级各类组织是居民社区参与的载体和渠道，是社区居民多元利益表达的平台，是实现基层民主的有效途径。居民参与整治社区环境、调解矛盾纠纷等行为是对社区自治组织的有益补充。但我国社区非营利组织有待于进一步发展。在现行的政策空间里，这类组织的发展受到多方面限制，需要政府提供如税收、管理等方面的政策支持，创建宽松发展环境。另外，这类组织还面临专业化水平不高，专业社会工作者人才缺乏的困境，为此，要提高专业社工的薪酬待遇和社会认可度，充分认识到专业社工在创新社会管理中的重要作用，完善激励机制，同时也为这些组织营造良好竞争环境，保证其工作质量和效率，使之成为居民社区参与的有效途径。

[1]吴宗之.安全社区建设指南[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005:2.

[2]东直门街道被授予国家安全社区称号[EB/OL].http://www.bj d ch.gov.cn/n5687274/n5723940/n5732028/8339714.html.2010-0 6-24.

[3]中国职业安全健康协会安全社区办公室.安全社区建设分析与评估.[EB/OL]http://www.aqsc.cn/101815/103543/104687/1046 88/104690/226146.

[4]王刚,汪丽萍.社区参与简论[J].城市研究,1998(5):53-55.

[5]刘佳.转变治理理念构建和谐社区——试析社区治理中的居民参与[J].行政与法,2007:5.

D631.4

A

1673―2391(2012)08―0045―03

2012—05—19

唐静，女，江苏丹阳人，南京森林警察学院治安系。

南京森林警察学院校级课题《社区参与和社区安全实证研究》的结题成果，课题编号：QN0906。

【责任编校：郑晓薇】