财产申报制度与隐私权保护的冲突解决机制

刘琳丽

（湖北经济学院 法学院，湖北 武汉 430205）

一、财产申报制度的中国实践

财产申报制度是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。[1]它对防腐反腐、提高政府的公信力、维护公职人员的形象有重大作用，被形象地称为 “阳光法案”。瑞典于1766年就制定了《财产公示规则》，规定瑞典公民有权查看从一般官员直到首相的纳税清单，这被认为是财产申报制度的雏形。1883年英国颁布的《净化选举防止腐败法》，第一次以法律的形式确定财产申报制度。在20世纪70-80年代，新加坡、泰国、尼日利亚等国也都实施了官员财产申报制度。美国在1978年颁布了《政府官员行为道德法》，1989年又修订为《道德改革法》，规定故意申报虚假财产信息的官员，可被判处最高25万美元的罚款或5年监禁。各国的实践表明，财产申报制度是遏制官员贪贿的有效手段。目前，全球已有100多个国家和地区建立了财产申报法律制度。

我国的公职人员财产申报制度，源于20世纪80年代。1988年，监察部会同国务院法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，迈出了探索财产申报制度的关键一步。目前，无论是国家层面还是地方政府，不仅在理论上制定了相应的规定，而且在实践中开始了积极的探索。

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，要求县（处）级以上领导干部申报个人收入情况；2001年，中共中央纪委、中共中央组织部发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，将省部级现职领导干部的申报事项由个人收入扩展至家庭财产；2006年，中共中央办公厅 《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》进一步将县（处）级副职以上领导应报告事项扩展至其配偶、子女的有关事项；2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，进一步细化了报告财产事项的规定。

从地方看，新疆阿勒泰地区率先在全国率先试点公职人员财产申报制度。2009年1月1日，新疆阿勒泰地区公示55名初任副县级干部财产申报表，普通民众均可查阅。随后，浙江慈溪、平湖、桐庐、象山、四川高县、湖南浏阳、湘乡、上海浦东、重庆等地先后提出要实行公职人员财产申报。

财产申报公开制度虽然得到了普通民众的肯定和支持，但遭到了公职人员的强烈反对。有调查显示，在阿勒泰地区和新疆维吾尔自治区其他一些地、州、市公务员中，反对者占七成，无所谓者占二成，坚决支持者仅占一成。①另据一位全国人大代表的调查，对“官员财产申报”持反对意见的官员高达97%。②加之公众参与的渠道不畅，财产监督的透明度不高，有关公职人员财产申报的政策并未达到预期效果。

二、隐私权的法律保护

1890年，美国学者塞缪尔·D·沃伦和路易斯·D·布兰代斯在《哈佛法律评论》上发表的《论隐私权》，指出“在任何情况下，每一个人都有被赋予决定自己所有的事情不公之于众的权利，都有不受他人干涉打扰的权利，并认为用来保护私人著述及其他智力和情感产物的理念，就是隐私权的价值，而隐私权是人格权的重要组成部分，媒体和公众往往侵犯这一标志着个人私生活的神圣禁地。”[2]此后，隐私权作为一项民法权利逐渐被各国承认和保护。

随着人权运动的发展，隐私权从民法权利上升为一项宪法权利。1978年的西班牙宪法第18条规定，“保障名誉、个人和家庭隐私及本人形象的权利；住宅不受侵犯；保障通讯秘密；为保障公民的名誉、个人和家庭隐私及其权利的充分实施，法律限制信息的使用。”1982年的土耳其宪法在规定住宅不受侵犯和通讯自由的基础上，专门规定了个人的生活秘密及其保护，“每个人都有要求个人生活和家庭生活受到尊重的权利，个人生活和家庭生活的秘密不受侵犯。”1965年，在Griswold v.Connecticut一案中，美国联邦最高法院将隐私权确立为独立于第4和第5修正案的一般宪法权利。1973年，美国联邦最高法院又在Roe v.Wade一案中确认堕胎自由是宪法保护的隐私权。美国电子隐私信息中心（EPIC）2004年发布的《隐私与人权——全球隐私权法律及发展调查报告》表明，几乎所有国家均在宪法层面上承认“隐私权”这一基本权利。

我国宪法虽然没有对隐私权做出直接规定，但从其对 “人权”、“人格尊严”、“公民住宅”、“通信自由和通信秘密”的保护看，隐私权也是我国公民的一项基本权利，受宪法和民法的严格保护。最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》指出：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。以书面、口头等形式诋毁、诽谤法人名誉，给法人造成损害的，应当认定为侵害法人名誉权的行为。”

三、财产申报制度与隐私权的法律冲突

财产申报制度要求公职人员在初任公职之前、任职期间、以及离职前后的一段时间如实申报本人和与之有密切关系人员的财产及变动情况，对外公布，接受社会公众监督。但是，按照隐私权学说的通论，个人财产的多少、来源渠道、变动状况等信息都属于隐私权的保护范围。财产申报制度恰好要求公职人员把这部分个人隐私对外公开，这势必会造成财产申报制度与隐私权保护客体的冲突，即对公职人员隐私权造成一定范围的侵害。

隐私权与知情权具有天然的对抗性。因为权利具有的一些特点不可避免地会导致权利的冲突：一是权利的涉他性，即当权利实现自己的时候总要关涉他者，否则就不能实现自己。这个“他”在这里包括他人的权利和义务；二是权利的排他性，即权利要实现自己就要排除他人权利的实现和义务的违反；三是权利边界的模糊性。隐私权是个人对有关自己私人信息进行控制的权利，其在一定的界限内防止他人（包括国家机关）的侵入，并对非法侵入者进行制止或制裁，从权利主体的角度出发，具有自控性或保守性，其根本目的在于保护公民能够控制自己个人的信息，强调对个人信息的独占性、专有性。知情权则是对在自己之外的信息进行了解的权利，保障权利人在一定的范围内能对其他的信息空间进行介入，获取有关信息。如果隐私权和知情权的主体是同一人时，则其既能对自己的秘密信息加以了解，又可以了解自身之外的信息，达到信息的最大化。然而，一旦隐私权主体与知情权的主体发生分离，则会出现知情权的主体为了满足知情权，在对其自己之外的信息空间进行介入的过程中，获取他人不愿公开的信息。此时，知情权人就可能侵犯隐私权人的利益，就会产生两者之间的冲突。

这种冲突从本质上讲是公民知情权与公职人员隐私权的冲突。知情权分为广义和狭义两种：广义知情权，指公民依法所享有的对于国家机关、公共机构或者其他公民、法人、非法人组织要求公开信息的权利，以及在法律不禁止的范围内不受妨害地获得各类信息的自由。狭义知情权，指公民依法对国家机关要求公开某些信息的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的信息的自由。本文所讲的知情权是狭义上的知情权。我国《宪法》第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”为了更好地实现公民的监督权并防止公职人员利用公权谋取不正当利益，公民有权了解被监督者的诸如姓名、年龄、受教育程度、财产、社会关系等一些私人信息。但是政府公职人员出于维护自身利益的考虑，往往会隐瞒一些对自己不利的信息，只愿意公开一些对自己有利的私人信息，这就使得公众知情权与公职人员的隐私权发生冲突。

从更深层次来考察，财产申报制度与隐私权的冲突也是公共利益与个体利益的冲突。公共利益是指“全体公民有关的利益，它不是多数人的利益，也不是少数人的利益，而是所有公民的共同利益，或者是社会的整体利益。”[3]财产申报制度的目的就是通过官员财产的申报，让公民更好的了解国家公权力的运行状况，以此来判断国家工作人员是否真正履行职责，是否有公权私用情况的发生，进而行使法律赋予的监督权。由于国家工作人员身份的特殊性，其所享有的利益也具有双重性。一方面当公职人员行使公共权力时，其所体现和维护的是社会公共利益，另一方面当其与公共权力脱离时，体现和追求的是最大限度的个人利益。如果国家工作人员在行使公共权力时无法正确区分这两种利益，将会严重危害社会公共利益。出于公共利益的考虑，财产申报制度要求官员对外公布其个人隐私中的财产状况，而政府公职人员出于维护自身利益和安全的考虑不愿意对外透露其财产信息，这就造成了两者冲突的可能性。事实上，个人利益与公共利益是一对矛盾统一体，两者既相互依存又相互制约。在社会生活中，利益主体的偏私性和追求利益最大化的倾向，可能会带来违背社会公德、贫富过度分化、破坏生态环境等有损公共利益的行为，因此应对个人权利进行限制。③

对隐私权的限制则是公共利益优先原则的体现。因为公民不仅是自然人，更是社会人，公民是在社会联系中实现、完成日常生活、工作、自我价值的实现等等，当个人的隐私涉及到公共利益，甚至是威胁到公共利益时，为了大多数人的利益，有必要披露该个人的隐私，满足社会公众的知情权。即当个人隐私权和公共利益发生冲突的时候，公民有克减隐私权的义务，而不能以私权利的保护对抗公共利益。但对隐私权的限制绝不意味着对隐私权的完全剥夺。公职人员虽然身份特殊，但同样是受宪法保护的公民，同样具有人格尊严，其隐私权同样应受到必要的保护。在财产申报制度中，如果一味强调公职人员隐私权的限制而忽视必要的保护，将公职人员的私生活完全暴露于公众之下，无疑是一种比较严重的身心摧残，必将造成对公职人员人格尊严的损害。这种模式的财产申报制度不仅得不到公职人员的认同与支持，而且还可能危及政府管理的有效运作。[4]因此，规范和完善财产申报制度，最大程度的保障公职人员的隐私权是十分必要的。

四、财产申报制度与隐私权保护冲突的解决途径

财产申报制度的推行不可避免地会产生与隐私权保护的冲突。我们既不能为推行财产申报制度而置公职人员的隐私权于不顾，更不能以保障公职人员的隐私权为由放弃财产申报制度的建立和实施。要达成公职人员财产申报制度的初衷，一定要妥善解决好财产申报与隐私权保护的冲突，尽快寻找二者之间的平衡点。

（一）界定财产申报的对象

目前，我国财产申报的对象是按行政级别确定的。根据中共中央、国务院《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业 （含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员；副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部都是财产申报的对象。与之前的规定相比，申报主体的范围进一步扩大，由处级扩大到了副处级。从实践中看，这种完全按照行政级别划定申报对象范围的做法并不符合我国国情。由于事权范围的差异，在不同层次的政府机关中，掌控公权力人员的行政级别有很大的差异。在中央国家机关，一般只有较高行政级别的公职人员才可能实际影响公权力的运行。而在地方基层政府中，一个较低行政级别的公职人员（如副科级）即拥有着巨大的行政权力。如果仅以行政级别“一刀切”来确定申报主体，将在基层政府中导致大量的“权力滋生腐败”现象，近几年频发的村官贪腐案就可见一斑。但是，要像新加坡一样要求全国的公职人员都必须申报财产，我国目前的条件确实尚不具备。

那么，究竟如何确定申报对象才合适呢？国外有关 “公共官员”的概念值得借鉴。在1964年的“Sullivan VS NEWYORK TIMES”一案的判决书中，美国联邦最高法院的大法官首次提出了“公共官员”的概念，指出“公共官员”的名誉权和隐私权应当受到限制。“公共官员”是区别于政府雇员或公职人员的一类特殊人群，这些“公共官员”具有决定政府事务的能力，其言行会在公众中产生重大影响，与公共利益有着紧密关联，因而民众需知晓这些官员更多的信息。相对于普通的其他官员而言，他们的隐私权就会受到更多的限制。在1966年“Rosenblatt v.Baer”一案中，大法官又进一步提出认定“公共官员”的两项标准：一是所涉职务行为是否负有主要责任或者具有实质决定权；二是职位的重要性是否已经达到公众就该职位的任用资格及工作表现具有特定利益的程度。这种标准不再是采用行政级别一刀切的方式，既避免了出现级别较低的“漏网之鱼”，又可防止对过多的无须申报财产的公职人员的隐私权侵害。

其实，这种“公共官员”的财产申报制度，也体现在我国的实践中。以新疆阿勒泰地区为例，在财产申报的1054人中，既有现任正、副县级干部，即阿勒泰地区管辖的六县一市四套班子、喀纳斯景区管委会及地直机关县（处）级干部，又有退休3年以内的正、副县级干部，还有在公安、工商、税务、交通、城建等部门中掌有实权的科级干部。④从中我们可以清楚的看到，有些公职人员虽然没有达到副处级以上行政级别，但对公共生活有着重大影响力，也一并参加了申报。结合我国实际，笔者认为，可将下列公职人员界定为应当申报财产的主体：（1）担任领导职务的公职人员；（2）掌握一定公共权力和资源的非领导职务的公职人员 （例如监察、审计、仲裁、案件审理、税费稽征、项目资金审批、出国审批、人事考核、任免、奖惩、录用、调配等部门的人员）；（3）曾经作出重大决策或行使过重大责权的公职人员，如中央和地方政府的主要负责人在离开岗位3年内仍需要申报财产。

（二）明确财产申报的内容

财产申报的内容直接影响申报效果。中共中央、国务院《关于领导干部报告个人有关事项的规定》将领导干部应当申报的财产界定为：本人的工资及各类奖金、津贴、补贴；本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。从1995年的“个人收入”，到2001年的“家庭财产”，再到2010年“配偶及子女的私人信息、财产收入”，公职人员财产申报的范围在不断扩大，这对于防止公职人员将非法所得转移给配偶、子女，规避申报，逃避监管，无疑具有积极的意义。但申报范围的扩大不仅是对公职人员隐私权的进一步限制，而且将限制的对象拓展到配偶、子女，那么这种限制是否都有必要呢？配偶、子女的隐私权又将如何保护呢？

如前所述，对公职人员的隐私权的限制是公共利益优先的需要，恩格斯曾经指出：“个人隐私应受到法律保护，但当个人隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。[5]由此可知，因公共利益需要限制隐私权是必要和正当的，但与公共利益无关的私人信息和私生活情形则不能随意为公众所知，应当受到隐私权的保护。因此，我们有必要将是否与公共利益有关引入制度设计中，作为判断应否申报的依据。如果公职人员及其亲属的私人谈话、通讯、交友等类似私人活动和信息与公共利益没有任何关联，除非当事人自己愿意，否则不能要求其申报。在通常情形下，只能将与外界存在较多联系、也较容易对公共利益产生影响的，纳入到申报内容之中。按此标准，在一般情形下，公职人员本人因私出国、子女结婚情况实属与公共利益无关的事项，原则上不必申报。现行规定将这些私人活动写入条文并强制执行是对公职人员及配偶、子女隐私权的限制、侵害，应予以修正。

（三）确立财产申报的公示原则

纵观世界各国的财产申报制度，一个重要的共同点在于，不仅要求公职人员申报财产，而且申报情况必须向社会公开。据中国社会科学院法学所发布的《法治蓝皮书：中国法治发展报告（2011）》称，在认同公职人员财产公开的公众里，68.3%的人认为应当向全社会公开。让公职人员的财产展示在社会监督之下，有利于促使政府官员合法、正当地行使权力，不断提高管理水平和服务质量。因此，无论是基于反腐倡廉的需要，还是吸收其他国家的成功经验，我们都应当积极探索，尽快实施公职人员财产申报公开制度。

与其他国家相比，我国财产申报制度的实施还处在初级阶段，不仅缺乏专门的法律，相关制度也不健全，“财产公开”更是还在探索中。考察现行的有关规定，中共中央《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》第12条要求，“《领导干部家庭财产报告书》的接受部门要有专人负责这项工作并注意保密。”中共中央、国务院《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第14条要求，“受理报告的组织（人事）部门对报告人的报告材料，应当设专人妥善保管。”2001年的“保密”规定肯定是不公开，2010年将 “保密”变动为“妥善保管”，无疑是向前迈出了一大步。但从“妥善保管”中，大家读出的仍然是“不公开”。财产申报信息的不公开，虽然最大限度保护了公职人员的隐私权，但也剥夺了公民的知情权，大大减轻了反腐的力度，使得财产申报的应然效应大打折扣。但完全公开恐怕也不合适，因为如果按照现行规定，将申报事项全部公开，势必影响到公职人员及亲属的私生活安宁，与保护隐私权的规定产生冲突。

怎样才能实现财产申报与隐私权保护的有效契合呢？美国的公职人员财产申报制度值得借鉴。美国法律规定，除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。对于官员财产申报资料的使用，美国法律也有明确的限制“凡是出于以下目的查询申报资料都是违法的：（1）出于非法目的；（2）为了商业目的，除非是新闻和传播媒体为向公众报道；（3）出于为了确定或建立某人的银行信用等级；（4）出于为了任何政治、慈善或其他目的而向申请人募捐或索取钱财……对于怀有这些目的查阅申报材料的人，司法部长可以对其提起民事诉讼，受理这类诉讼的法院可处其5000美元以下的民事罚款。”这些规定，一方面保证了公众的知情权，满足了社会监督的需要，另一方面也可以有效防止财产申报资料的不当利用与传播，减轻申报人因个人财产信息被过度曝光导致的隐私忧虑。[6]

借鉴美国的经验，我国也可以从公示方式、公示范围以及资料的使用等方面来进行限制，以期在最大程度上保障公职人员的隐私权。从实践中看，各地区结合本地实际，进行了一些有益尝试。如浙江慈溪实行的是“有限公示”原则，按照《慈溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》，全市 700余名现任副局（镇）以上领导干部不仅公布其基本收入状况，而且干部未成年子女名下的房产、拥有的私家车等大宗财产，以及官员亲属的从业、子女就学等情况都需要详细公布，只不过这些事项仅限于张贴在各单位的公告栏上，向本单位的人公示3天。新疆阿勒泰地区则采用的“两本账”方式，一本是需要向社会公众公开的，主要包括工资、补贴、奖金、本人及其近亲属接受礼金等内容；另一本则是秘密申报表，主要是官员历年来详细财产情况，包括大额动产、不动产交易、购置、租赁收入情况及资金来源等，这一部分是不予公开的。这些探索，虽然与公众的期望值存在不小差距，还无法满足社会监督的需要，但只要我们坚持不懈，假以时日一定能够将我国的财产申报制度打造成反腐肃贪的利剑，使之成为名符其实的“阳光法案”。

注 释：

① 潘从武、贺占军.新疆阿勒泰将试行官员财产申报，7成受访官员反对.法制日报，2008-09-11。

② 殷国安."阻力论"是官员不愿意推行财产申报的借口.中国青年报，2009-02-19。

③ 袁曙宏.公共利益如何界定.人民日报，2004-08-10。

④ 戴岚.阿勒泰：官员财产申报终于“亮相”.人民网，2009-02-17。

[1]刘明波.中外财产申报制度述要[M].北京：中国方正出版社，2001.12.

[2]塞缪尔·D·沃伦，路易斯·D·布兰代斯.论隐私权[A].徐爱国编译.哈佛法律评论·侵权法学精粹[C].北京：法律出版社，2005.11.

[3]城仲模.行政法之一般法律原则[M].台湾：台湾三民书局，1997.156.

[4]屠振宇.财产申报制度中的隐私权保护[J].法商研究，2011，（1）.

[5]马克思.马克思恩格斯全集（18）[M].北京：人民出版社，1972.511.

[6]屠振宇.财产申报制度中的隐私权保护[J].法商研究，2011，（1）.