南四湖供用水管理机制的完善

吴鹏

（中国政法大学，北京100088）

南四湖供用水管理机制的完善

吴鹏

（中国政法大学，北京100088）

南四湖的供用水管理尚存在诸多不完善之处，诸如供用水管理权限不清、用水纠纷、法治建设落后于实际需要、执法难等问题一直困扰着当地经济和社会的发展。采取完善法治、优化现有管理体制、改善行政执法条件等措施，将有利于完善南四湖供用水管理机制，有利于南四湖水资源的管理与利用，促进当地经济和社会的可持续发展。

南四湖；供用水管理；流域机构；公众参与

1 南四湖供用水管理机制存在的问题

南四湖是微山、昭阳、独山和南阳四个湖泊的总称，地处山东和江苏两省交界处，是中国北方最大的淡水湖泊，被誉为“鲁南明珠”、“齐鲁灵秀”。当前，南四湖沿岸地区在社会和经济建设取得了巨大成就的同时，水资源的供需矛盾问题日益凸显。该地区的生产、生活供用水问题已成为制约社会和经济可持续发展的重大问题，建立有效的南四湖供用水管理机制是解决这一重大问题的有效途径之一。

自古以来，南四湖用水矛盾引发的纠纷问题一直未能得到有效解决。近几年，江苏铜山、沛县群众互相争夺湖产资源，仅江苏省南四湖沿湖地区就因此死亡17人[1]。不仅如此，南四湖周边生产、生活用水矛盾尤为突出。由于南四湖地处省际交界，沿湖各方管理相对独立，没有统一的用水办法和协商机制，流域机构的统一管理缺乏可操作的法律、法规依据；南四湖沿湖当地政府受地方利益和眼前利益驱使，湖区各乡镇的属地管理观念较重，与流域管理部门的关系难以协调；中央与地方之间、地方与地方之间的社会、经济发展利益缺乏协调；地方保护主义依然存在，大局意识难以树立；湖区水域开发无度、管理无序现象不断出现，由此引发的用水纠纷问题愈演愈烈。此外，沿湖工业、农业和生活用水缺乏节水意识，水污染现象时有发生，再加上干旱等自然灾害的影响，南四湖水资源更加捉襟见肘，供用水管理面临极大挑战。因此，建立完善的南四湖供用水管理机制势在必行。

2 南四湖供用水管理机制存在问题的原因分析

2.1 体制因素

南四湖地区现行的水资源管理体制是依据《中华人民共和国水法》设定的流域机构与地方水利管理机构共同管理的模式。但在南四湖水资源管理尤其是供用水管理中，多头管理、分散管理的现象直接影响了部门之间以及机构之间的权责划分。地方水行政部门的权力缺乏中央权力的制约，使得在历次供用水矛盾的调处中各省都从自我利益衡量，而不考虑南四湖流域供用水管理的大局。

2.2 法制因素

规范南四湖水资源管理的法律文件均缺乏实际的可操作性，地方法规、规章与法律和部门规章之间的矛盾依然存在，有些条文甚至针锋相对，严重违背国家有关法律、法规的相关规定和基本的法治理念。各省立法规制南四湖供用水管理的过程中，过多地考虑本地经济发展和地方政府利益，把本不应该由地方法规、规章规范的行为加以细化规定，造成流域机构依法行政的权威受到根本挑战。例如《山东省取水许可管理办法》规定，“沂河、沭河、韩庄运河干流距省际边界10 km内取水，其取水量大于10 m3/s的，经省水利行政主管部门审核后，报国务院水行政主管部门授权的流域管理机构按照国家规定审批、发放”。这个规定实际上是把流域全额管理权限限定为仅对10 m3/s以上取水量才享有管辖权，使得南四湖取水管理权完全由地方组织实施。同样，《江苏省取水许可申请审批程序暂行规定》对南四湖取水的用户亦未作规定，仅规定“跨省、省际边界河道取水的用限额工业和城镇生活1.5万t/d，农业3 m3/s以上”由省水利厅或流域机构管理。这个规定把流域管理的权限进一步缩小，严重挑战了中央的行政和法制权威，也不利于南四湖供用水法治管理的良性发展。

2.3 行政执法因素

首先，济宁南四湖区域存在着多家并管的局面。上有南四湖水利管理局以及济宁市南四湖水利管理局，下有微山县水利局，双重管理体制导致权责不分、多家乱管的局面。同时，流域与地方的水资源管理法规和制度矛盾，增大了水资源管理执法中各部门相互协调、统一行动的难度。

其次，水政监察员素质不适应新形势下行政执法的要求。以二级坝水利枢纽管理局为例，该局职工多是通过在职培训或自学从事执法工作的，文化水平不高，对执法工作认识不足。[2]

再次，执法装备落后，经费不足，执法条件较差，在行政执法工作中安全得不到保证。例如南四湖地区非法采砂现象长期存在，且非法采砂多由黑恶势力控制，气焰极其嚣张，暴力抗法事件时有发生。[3]2009年打击二级坝三闸下游非法采砂一案时，由于缺少必要的人员保护设备，加之违法人员的暴力反抗，执法人员无法接近采砂船，以致延误了查处时机。[1]

最后，缺少执法人员也是导致南四湖供用水难以实现有效管理的重要原因。南四湖水利管理处依据国家有关文件接管了南四湖堤防和部分防洪控制闸，又陆续接管了一些用水矛盾比较突出的小型闸涵。目前南四湖水利管理局有管理人员260余名，而南四湖周边长311 km，沿湖取水河道、引水涵闸、提水泵站繁多，现有管理人员难以承担南四湖水资源统一管理的执法任务。

2.4 行政区划因素

行政区域界线勘定是维护不同行政区域边界地区稳定、加强行政区域管理的重要举措。在湖区勘界管理上，南四湖地区是我国唯一没有完成省界勘界工作的地区。根据中发[1984]11号、国发[1984]109号和国办发[1985]61号关于解决苏鲁两省微山湖争议问题的“三个文件”，山东与江苏两省虽然对已经明确的行政区划完成了移交，但在当时尚没有绘制行政区域界线图，也没有在实地埋设相应的标志，因而实际上两省行政区域界线仍处于不明确状态，而行政区域界限不明确恰是南四湖管理中山东、江苏两省地方之间矛盾冲突时有发生的主要原因之一。

此外，历史因素使得现阶段南四湖地区省际插花地多，水资源管理难度大。南四湖处于苏鲁两省交界处，历史上就是边界和水事矛盾高发区。现在，南四湖苏鲁两省边界勘界仍未完成，沿湖苏鲁两省的插花地达14处之多。20世纪80年代以来，由于降水减少、水资源严重不足，南四湖地区的水利纠纷由原来的排水和湖产矛盾演变为争用水的矛盾，各用水户争水矛盾日益凸出，有些地方与地方之间为争抗旱用水，甚至出动警察看守节制闸。[4]由此可见，勘界确权问题已明显成为历史遗留的沉重问题。

3 南四湖供用水管理机制的完善途径

南四湖供用水管理机制存在的问题已严重影响了当地水资源的合理利用和开发，因此，南四湖供用水管理机制的完善势在必行。

3.1 法治完善途径

南四湖供用水管理最终离不开法治的保障。法治的前提是要有完善、有效的立法支撑，在此基础上还要保障南四湖供用水管理立法能够有效实施并能收到应有的法治效果。

首先，南四湖供用水管理问题归根结底是由法制的不统一，不科学、不合理的立法问题以及授权行为的存在造成的。为消除立法不统一、不科学、不合理乃至不合法现象的存在，要出台一部法制统一原则指导下的、科学合理的《南四湖供用水管理办法》。在进一步明确流域机构行政管理权的同时，要加强对南四湖地区民众权益的维护。

其次，《南四湖供用水管理办法》应当建立公众参与制度。一方面，公众参与供用水工程决策、防洪以及资源保护工程决策，参与南四湖水资源开发利用以及取水许可证的发放，以及水费标准制定和收取的决策，可以使利益相关方权利得到充分尊重。在相互尊重基础上的权利协调机制可以有效缓解现有的争水和无序管理现状；另一方面公众参与湖区治理可以有效促进环境保护和减少水质污染等情况的发生。国外的湖区环境治理就充分引用公众参与机制，以日本琵琶湖治理为例，日本琵琶湖水质曾先后两次恶化，当地政府鼓励公众参与湖区治理并取得了很好的效果。日本当地政府一是确保治理信息透明和信息公开的时效，在制定相关开发计划的同时抄送各有关地方机构和民众，全面听取各方意见，在作修改后最终确定年度实施计划；二是通过加大宣传力度提高公众参与湖水治理的自觉性。当地滋贺县政府通过网络和科普宣传等多种形式提高民众对琵琶湖状况的认识，调动当地每个居民的积极性，最终达到使民众自觉地加入琵琶湖综合治理的目的；三是当地政府鼓励市民把环境保护自觉落实到生活当中，允许市民通过集体或个人调查的模式及时了解环境情况及湖区人工设施对环境的影响。[5]南四湖地区的环境治理和水质保障也可以此为鉴，建立相关的湖区环保公众参与制度，保障流域机构对湖区水资源的开发利用进行有效管理。

3.2 体制优化途径

建立统一、有效、科学合理的南四湖供用水行政管理体制是解决南四湖供用水管理难题的体制基础。

“统一”是指中央与地方行政管理权力的统一，即建立南四湖地区统一的供用水行政管理体制，由中央流域行政部门统一管理南四湖的供用水。这一方面需要从机构设置上由中央水利行政部门授权南四湖流域行政管理机构设置统一的南四湖供用水行政管理机构；另一方面要明确南四湖的省界湖地位，确立流域机构依法管辖省际边界湖泊的行政权威；再一方面要协调地方政府，将其供用水管理权收归流域管理机构统一行使，地方不再行使办理诸如取水行政许可等本应由流域行政管理部门统一行使的职权。

“有效”是要求南四湖供用水管理的统一管理体制能够发挥从中央到地方统一行政管理的效用，从而更有效地管理南四湖的供用水。这就要求在不同的取水和输水闸口设置专门的管理人员，在重要闸口设置专门的管理机构，并且统一受流域管理机构的监督和管理。在保证中央的取水和调水命令能够有效传达并被遵循，以及中央能够有效统一规划水资源开发和利用的基础上，充分照顾地方供用水需求。

“科学合理”要求南四湖统一的流域行政管理权不仅能够有利于中央南水北调东线工作及其他全局性水利工作的开展，还要能够直接解决南四湖地区地方供用水管理的矛盾，协调各方利益，促进当地经济的可持续发展。

此外，还要保障南四湖流域行政管理机构的人员和经费，使他们能够有效地开展管理和维护活动，保证南四湖流域行政管理权的有效实施。

3.3 改善行政执法条件

首先，南四湖所属流域管理机构应当强化执法队伍建设，完善执法体系，形成水政执法联动机制，加强水政监察队伍的规范化建设，加强人员法律知识培训，从而提高人员的整体执法素质。其次，管理机构要坚持依法行政，文明执法。再次，落实经费来源，完善执法装备，同时要密切水行政执法机构与公安、司法等部门的关系，考虑建立部门间的联防、联动机制，不定期组织专项整治行动。

3.4 构建行政协调机制

首先，应由国家民政部组织相关部门及两省政府，依据《国务院关于行政区划管理的规定》、《行政区域界线管理条例》等法律文件，对南四湖地区的省界线进行勘定。勘界工作完成后，即以通告和行政区域界线详图形式予以公布，并建立包括文字、图表、照片、声像等资料在内的省界档案。

其次，淮河水利委员会应当设立议事协调委员会，具体负责协调两省供用水利益矛盾关系。淮河水利委员的议事协调委员会应当分为两级，沂沭泗水利管理局议事协调委员会应为第一级。淮河水利委员会议事协调委员会应由专家和代表组成，淮河水利委员会应享有方案的最终决定权和解释权，对当地民众的用水纠纷可以向沂沭泗水利管理局议事协调委员会申请调解。

再次，应当建立两省间经济发展所需水资源管理的长期协商机制。可以由淮河水利委员会设立专门的常驻机构，如由各省代表和水利专家组成南四湖开发利用协商委员会，随时通报各自的供用水信息，综合规划供用水情况，合理利用南四湖水资源。

[1]王相国，苑振广，周蓉.搞好南四湖管理之我见[J].齐鲁渔业，2002，19（9）：36-37.

[2]杨学良，李其傧.从南四湖水资源管理困局看基层水管单位行政执法难点[J].治淮，2009（8）：33-34.

[3]曹革苗，仇小霖.浅谈南四湖采砂管理现状及对策[J].治淮，2009（8）：48-49.

[4]王强.南四湖水资源规划及管理研究[D].南京：河海大学，2006.

[5]蒋蕾蕾.日本琵琶湖治理对我国公众参与环境保护的启示[J].世界环境，2009（3）：86-87.

The Perfection of Water Supply and Water Use Management Mechanism of Nansi Lake

Wu Peng
（China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China）

The management mechanism of Nasi Lake has many shortcomings,such as water supply and use management authority is not clear,water use disputes still exist,legal system construction lags behind the actual need,law enforcement is difficult et al.,which troubled the local economic and social development.Taking the measures of optimizing the existing management system and improving the conditions of the administrative execution can be beneficial for perfecting the water supply and use management mechanism of Nansi Lake,and the management and use of the water resources,as well as the local economic and social sustainable development.

Nansi Lake；water supply and water use management；basin institutions；public participation

X32022

A

1008-813X（2012）03-0042-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.013

2012-03-19

全球表达自由组织资助项目《环境信息公开》（23210068）

吴鹏（1981-），男，安徽淮南人，中国政法大学2010级环境法专业在读博士，主要从事环境与自然资源保护法学的研究。