充分利用环保倒逼机制促进产业结构调整升级

张蕾，徐伟

（淄博市环境监测站，山东淄博255040）

充分利用环保倒逼机制促进产业结构调整升级

张蕾，徐伟

（淄博市环境监测站，山东淄博255040）

淄博市污染聚集，环境质量易受外来因素影响，产业结构不合理，污染物排放量大，排放强度高。但其充分发挥环保的倒逼作用，通过建立健全环保政策法规体系，严格执行高于省及国家标准的地方环保标准，大力发展高新技术和现代服务业，加快改造传统产业，极大地促进了产业结构升级和经济发展方式的转变。

环保机制；倒逼机制；结构调整；产业升级

党的十七大报告明确提出了建设生态文明的三个路径，把产业结构调整作为建设生态文明的关键切入点之一，为今后我国产业结构调整指明了方向。近年来，淄博市深入贯彻落实科学发展观，坚持内涵式发展的理念，始终牢记结构调整是经济发展的主线，节能降耗是经济发展的关键，环境保护是经济发展的“命门”，积极促进全市工业转方式、调结构，取得了一定成效。淄博市作为老工业城市，由于特殊的产业结构以及环保欠账较多，主要污染物排放均大大超过区域环境容量。“十一五”期间，淄博市尽管做了大量环保工作，全市万元GDP能耗累计下降19.8%，SO2排放量累计削减23.1%，COD排放量累计削减16.6%，但污染物排放总量仍远远超出区域环境容量，为此，淄博市确立了以环保为手段倒逼产业结构调整、促进经济发展方式转变的思路。

1 淄博市在产业结构、布局等方面存在的不利因素

众所周知，淄博市作为老工业城市，近现代工业已有100多年的发展历史。建国以后，依靠丰富的矿产资源和国家的大规模投入，创造了辉煌的历史。在计划经济时期，该市工业企业的固定资产总量曾经占山东省的四分之一，工业产出总量长期位居全省第二位，用电量居全省第一位。20世纪70年代，淄博市的煤炭产量曾经占全省的四分之一，铁矿石的产量占二分之一。通过拼资源，经过多年发展，该市形成了以重工业为主体，以石化、医药、陶瓷、建材、冶金工业为支柱的工业体系。以重化工为主的工业体系对淄博市造成了严重的结构性污染，表现在以下几个方面：

1.1 污染物排放量大，排放强度高

淄博市辖区面积仅有5965 km2，不到全省面积的4%，各类煤炭消耗共计2949.62万t，占全省的12%[1]。而大气中的三项重要指标SO2、烟尘和氮氧化物的排放量均占到全省的12%以上[2]。该市平均每平方公里土地上排放COD17.5 t，SO242.13 t，氮氧化物25.05 t，单位面积水污染物排放量级约是全省的1.9倍，SO2排放量是全省的3.2倍，氮氧化物排放量是全省的3.31倍。

1.2 组群式特点加大了污染防治的难度

独具特色的组群式城市，突出特点就是城连村、村接城、村中有企、企业围城。以中心城区为例，中心城区周边有污染物产生的工业企业近千家，既有化工、建材，又有钢铁、电力等；既有化工异味污染，又有二氧化硫、烟尘粉尘、二次扬尘污染。淄博市现有电厂38家，钢铁企业最多时达到15家，这在全国是少有的。

1.3 城市布局不合理，污染企业众多

淄博市在规划上存在根源性的缺陷。大型企业或位于城中，或位于城区的上风向，或位于水源地上，给环保工作带来了极大的难度。现在各类工业企业有1万多家[1]，达到国际先进水平的不足3%，达到国内先进水平的不足15%，80%以上是比较落后、生产效率较低、污染较重的企业。各类化工企业达到2000余家，有4000多种产品，化工物质有上万种。有机物污染已成为地方特征污染，是污染防治的重点和难点。

1.4 地处鲁中，特有的地理形势造成污染聚集，且环境质量易受外来因素影响

淄博市地处鲁中，是沟通中原地区和山东半岛的咽喉要道，是山东省重要的交通枢纽城市，同时又是物料大进大出的城市。该市目前机动车保有量超过100万辆，每天约20万辆车出入境，造成了严重的机动车排气污染和交通扬尘污染。地域狭小，城市化率却达50%，污染不易扩散，周边城市的污染极易向淄博聚集。

面对如此严峻的环境形势，淄博市以铁的手腕、用壮士断碗的决心治理污染，促进了全市产业结构调整，使环境质量明显改善。“十一五”期间，完成环保投入260亿元，发放4亿元环保债权用于环保基础设施建设，整治污染企业6400多家，环境质量持续改善。主要河流出境断面COD平均浓度下降54.1%，氨氮平均浓度下降66.4%，全市8条重要河流达到省政府规定的恢复鱼类生存的水质目标要求，水环境质量总体上恢复到1985年的水平。环境空气良好率提高35%，二氧化硫、可吸入颗粒物浓度分别下降了41.7%、48.5%，获得山东省2009年度空气质量改善一等奖、2010年度空气质量改善二等奖。全面完成了“十一五”减排任务，SO2净削减量为101771.12 t，占全省的30%多，实际削减率为44.05%，完成SO2减排目标的169.01%。COD净削减量为11541.96 t，实际削减率为25.66%，完成COD减排目标的142%。其中SO2削减量占全国削减量的1.73%（全国有削减任务的地级市共有661个）。[1]

2 充分发挥环保的倒逼作用、力促经济发展方式转变的创新措施

淄博市创新措施，充分发挥环保倒逼作用，积极推进企业提高生产技术、工艺和治污水平，力促经济发展方式转变，引导全市产业转型升级[3]，采取的主要措施包括：

2.1 提高环保标准

淄博市制定出台了严于国家、省的地方污染物排放标准，无论是水污染物排放标准，还是空气污染物排放标准，都高于省和国家的现行标准。如燃煤电厂二氧化硫排放标准国家为400 mg/L、淄博市为300 mg/L，从2012年开始进一步加严，执行200 mg/L的标准。通过标准的提升，强化企业的环境管理，抬高项目建设的门槛，加快产业结构升级和转型。

2.2 建立健全政策法规体系

淄博市先后制定出台了《淄博市节能减排综合性工作实施方案》、《淄博市污染物总量控制实施细则》、《淄博市主要污染物总量减排考核细则》、《淄博市节能减排统计监测及考核实施方案》、《中共淄博市委、淄博市人民政府关于进一步转变经济发展方式拓宽经济发展空间的政策规定》等20多件规章。结合产业结构和防治重点，先后出台了建陶、化工、石灰和碳酸钙企业、钢铁行业、焦化行业、露天矿山、煤炭经营等方面20个《环境保护管理规范》，制定了《淄博市扬尘污染管理规定》，开展了《淄博市机动车排气污染防治管理办法》立法工作。

2.3 严把建设项目审批关

按功能区规划要求，落实重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发的各项措施。坚持以源头控制来推动产业结构优化升级，严格控制主要污染物新增量。坚持四个必须符合的审批原则[2]，即符合产业政策和环保法律法规和相关技术规范的规定；符合项目所在地生态保护规划和环境功能区划要求；符合污染物总量控制要求；有成熟污染治理技术。坚决拒批高污染、高能耗以及没有主要污染物总量控制指标的项目。2008年以来，共拒批项目85个。同时，对符合审批要求的建设项目尽可能在最短的时间内完成审批，促其尽快建设。近年来累计审批重点项目452个，年可实现工业产值600多亿元。

2.4 严格执行污染物总量控制制度和新增污染物排放量替代制度

对新增污染物排放量的新建项目，必须在完成减排计划任务的基础上，再累计削减一定比例的同类污染物排放量。新建、改建、扩建项目所替代的污染物必须来自合法企业，并且必须在“十一五”期间污染物总量控制计划中[3]。为了更好地执行总量控制制度，新、改、扩建项目的总量确认工作按照先算、后审、再确认、跟踪、考核、备案等程序进行操作。即根据环评报告、产排污系数手册及相关技术规范等，认真对产生的主要污染物进行核实计算、再对环评文件及相关材料进行审查确认，并在验收阶段进行跟踪管理等。

2.5 大力发展高新技术和现代服务业，加快改造传统产业

综合运用环保等政策杠杆，引导投资重点向高新技术和先进制造业倾斜,向以先进适用技术嫁接改造传统产业倾斜[4]。把有限的资源向低能耗、低排放、高附加值、高产出率的新兴产业倾斜。战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，具有资源消耗低、带动系数大、综合效益好和市场广阔的特征。该市已确定把新材料、新医药、新能源及节能环保、精细化工、电子信息、汽车和先进机电装备作为培植新兴产业的重点领域，并力争到2012年，使新兴产业总量在2009年基础上翻一番。

2.6 坚决淘汰落后产能

采取签订目标责任书、上大压小、等量淘汰、差别电价、区域限批、社会公示等措施，淘汰落后产能工作取得明显成效。先后共关停淘汰立窑水泥企业40家，淘汰生产线69条、产能711万t；关停钢铁企业29家，淘汰落后产能157万t；关停小造纸企业25家，淘汰落后产能7.8万t；关停建陶企业30家，淘汰生产线48条、落后产能7750万m2；关停淘汰能耗高污染重的石灰窑、砖瓦窑、缸瓦窑、焦宝石、小化工等“土小”企业2000余家，年减少二氧化硫排放13万t。2011年已全部淘汰立窑生产线，全市水泥产能由2400万t调整为1800万t。

2.7 积极推进产业转移

通过提高污染物排放控制标准，形成倒逼机制，引导部分具备条件的建材、轻工、化工等企业将生产环节向能源、资源相对丰富的地区转移，实现“腾笼换鸟”，[2]以支撑持续发展的要求。已有部分企业在宁夏石嘴山、河南鹤壁、江西上饶及内蒙古相关地区投资建厂，积极为外迁企业做好超前服务，为经济社会发展拓展了新的空间。

2.8 大力发展循环经济，加快推进清洁生产

按照淄博市循环经济实施方案要求，以优化产业布局、促进产业集聚为主要推动力，扎扎实实推进循环经济示范项目、示范企业和示范园区建设。制定实施高于全省、全国平均水平的清洁生产标准，有计划、有步骤地在石化、冶金、纺织、造纸、建陶等行业开展清洁生产工作，加快实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变。

2.9 统筹做好天燃气置换、电厂替代发电工作，实施“退二进三”战略

该市规定除电厂、水泥、钢铁、焦化四大行业外，其他所有企业不准用煤炭做燃料，必须改造使用天燃气，制定具体实施方案，确定关停改造企业和置换天燃气企业；明确提出对电厂实施整合，推行大电厂替代小电厂发电，从根本上减少主要污染物排放；对中心城区大外环之内的企业实施“退二进三”，大外环以内的建陶、碳酸钙、煤矸石砖等企业全部关停搬迁，大外环之外的企业全部进行天然气置换改造。

3 保证环保倒逼机制作用充分发挥的环保工作方法创新

淄博市结合实际，不断创新环保工作方法，探索行之有效的环境管理方式，在环境管理实践工作中最大限度地发挥了环保的倒逼作用，取得明显成效。

3.1 推行“热情、高效、规范、严细、清廉”的环保工作法

热情：用最大的工作热情，怀着对环保工作和老百姓的无限热爱，尽职尽责、尽善尽美地做好各项环保工作。高效：高效率、高效能、高效果，做到日事日毕，日清日高。规范：严格按法律法规、规章制度、工作程序开展工作。严细：严格、严谨、细心、细致。清廉：清正廉洁，做到逢会必讲廉政建设。

3.2 推行“五定三跟一考核”的科学管理法

科学管理法即定目标、定责任、定数量、定时限、定绩效；跟踪名声，跟踪责任，跟踪奖惩；每项工作都要进行考核问效，考核结果作为职务调整、评优树先、奖励处罚的重要依据。

3.3 推行环境保护全过程“五位一体”的管理机制

强化党委、政府对环保的领导管理；强化企业的环保管理；强化百姓参与管理；强化专家学者、高等院校的指导管理；强化新闻媒体监督管理。

3.4 推行企业自我管理和分类管理

出台《在全市排污企业中开展自我管理实施环保分类升级的意见》[5]。建立组织领导、目标责任等10大管理制度，引导企业形成自我申报污染源、自我监控、自我工艺升级改造、自我达标排放的环保新机制，提高企业的自我管理水平和社会诚信度。

3.5 推行行政执法责任制

利用人机结合的方式，打造新的环境执法平台，规范监督执法行为，并对各类环境违法行为实施“顶格处罚”。[6]

3.6 推行环保工作重心下移，抓好乡镇环保工作

开创市、区（县）、乡镇（办事处）三级同抓环保工作的新模式，形成全市上下齐抓环保工作的良好局面。

综上所述，淄博市结合实际，充分发挥环保倒逼机制作用，积极推动转方式、调结构，加大污染减排力度，加强重点水气环境治理，加快构建环境安全防控体系，不断提升环境监管水平，全面完成了“十一五”总量减排任务。在推进淘汰落后产能、促进产业转型升级方面，为全国同类城市产业转型升级起到了示范带动作用。

[1]淄博市地方史志办公室.淄博市2011年环保年鉴[M].北京：方志出版社，2011.

[2]王顶岐.淄博经济可持续发展研究[M].济南：山东人民出版社，2008.

[3]张培刚，张建华，罗刚，等.新型工业化道路的工业结构优化升级研究[J].华中科技大学学报：社科版，2007（2）：82-88.

[4]中共山东省委山东省人民政府.中共山东省委山东省人民政府关于提高自主创新能力加快工业结构调整的意见[J].中国对外经济贸易文稿，2008（13）：48-53.

[5]吕铁，周维富，李晓华.调整结构，推进创新，实现工业经济又好又快发展——2007年分析与2008年预测[J].经济管理，2008（3）：70-74.

[6]岳全化.我国工业结构的优化升级及相关产业政策建议[J].社会科学家，2009（3）：62-66.

Making Full Use of Reversal Mechanism of Environmental Protection to Promote the Adjustment and Upgrading of Industrial Structure

Zhang Lei,Xu Wei
（Zibo Environment Monitoring Station,Zibo Shandong 255040,China）

The environmental quality of Zibo city is easily influenced by external factors.The condition of large pollutant emission amount and high pollutant emission intensity exist because of unreasonable industrial structures,which caused the accumulation of pollution.In recent years,Zibo city has given full play to the reversal effect of environmental protection,by the way of establishing and perfecting environmental policy and law system,strictly executing higher standards than the national and provincial standard,greatly developing high-tech industry and modern service industry,speeding up the transformation of traditional industries,and has made great efforts in promoting the upgrading of industrial structure and the transformation of economical development mode.

environment protection mechanism；reversal mechanism；structure adjustment；industrial upgrading

X-01

A

1008-813X（2012）03-0008-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.03.003

2012-03-22

张蕾（1978-），女，山东肥城人，毕业于鲁东大学环境科学专业，经济师，主要从事环境经济学的研究。