关于行政处罚有关问题的探讨

谢茂红

行政处罚，是国家行政机关或其他组织依据法律的规定或经授权、委托，对构成行政违法行为的公民、法人或其他组织实施的行政法上的制裁。行政处罚是国家行政机关或其他组织实施行政管理、维护行政管理秩序非常重要的执法手段。1996年3月17日，八届人大四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)。它的出台对保护行政相对人的合法权益、进一步完善了我国的法律责任制度、推动我国行政程序法制建设具有深远的历史意义。但在实施《行政处罚法》过程中，行政执法系统和司法系统对某些问题的理解和处理不统一。本文试就有关问题作一探讨。

1 实施行政处罚的行政执法主体是否应具备法人资格

行政执法主体资格合法是行政处罚决定合法的前提，凡是不具有行政执法主体资格而作出的行政处罚决定均是无效的。在我省一些交通行政复议、行政诉讼案件中，少数政府法制办、法院以能否独立承担法律责任、是否具备法人资格等条件审查水路交通执法主体资格的合法性。本人认为这种作法是错误的，在此谈谈我的看法。

1)审查行政执法主体必须具有法人资格没有法律依据。

根据《行政处罚法》的规定，实施行政处罚的行政执法主体有两个:一是行政机关。该法第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定表明，第一，行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二，只有特定的行政机关才行使行政处罚权，具体哪些行政机关有权行使行政处罚权，由法律、行政法规规定。二是法律、法规授权的组织。《行政处罚法》第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明，第一，授权的法律依据是法律、法规。第二，授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。第三，授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。上述法条并未明确规定实施行政处罚的执法主体必须具有法人资格，据我所知，至目前为止，其它行政法律也没有规定对实施行政处罚的行政机关和法律、法规授权的组织必须具有法人资格。

现行法律、行政法规未对行政执法主体进行定义或解释，在一些省市的地方性法规中有明确的定义，如《湖南省行政执法条例》第六条:本条例所称行政执法机关是依法行使行政执法职权的行政机关和法律、法规授予行政执法权的具有管理公共事务职能的组织。《广东省行政执法责任制条例》第二条:……本条例所称行政执法主体是指国家行政机关和经法律、法规授权的享有行政执法权的组织。行政法学对行政执法主体的定义是指依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政管理活动，并能对自己实施的行政行为产生的法律后果独立承担法律责任的组织。上述定义并未提及行政执法主体的法人资格问题，只是均强调行政执法主体必须享有行政执法权，不同的是行政法学的定义强调行政执法主体能独立承担法律责任，两部地方性法规则没有。在实际工作当中一些复议机构和法院以“行政执法主体应能独立承担法律责任”为由，审查行政处罚主体的法人资格，往往基层执法机构拿不出法人资格证明材料。就我省海事系统而言，省、市州和个别县级海事处进行了事业法人登记，而大多数市州海事局直属的县海事处没进行事业法人登记(有的不具备登记条件)，但均为市州编委批准设置，并明确了其海事管理职责。

笔者认为:在现行法律没有明文规定的情况下，复议机关和人民法院不能以执法主体是否具备法人资格等条件来审查水路交通执法主体资格的合法性。只要实施行政处罚的执法主体是同级人民政府编委依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》批准设置的明确了管理职责的机构(机关)，且符合《行政处罚法》的规定，有法律、法规授权其行使行政处罚权，这些机构(机关)不管有没有法人资格，应当是合法的实施行政处罚的执法主体。

2)行政执法主体行使行政处罚权不以能独立承担法律责任为必要条件。

根据民法通则的规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。民法对民事主体的民事行为能力作出了一系列严格规定，对法人和其它组织以依法成立、有必要的财产或经费、能够独立承担民事责任为条件。因为民事主体必须对自已的民事行为独立承担法律责任。但是行政处罚行为和民事行为是完全不同的两个概念。行政处罚行为是一种行政行为，是行政机关和法律、法规授权的组织代表国家维护行政管理依法实施行政处罚并直接产生法律效果的行为。因行政机关和法律、法规授权的组织在执行公务中违法行使职权造成管理相对人损失的则最终是由国家来承担赔偿责任。有关国家赔偿的法律、法规规定充分说明了这一点。根据《行政诉讼法》第六十八条第一款、第六十九条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十七条规定，行政机关、法律法规授权的组织或者其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。赔偿费用列入各级财政预算。财政部门应当自收到赔偿义务机关支付申请之日起十五日内支付赔偿金。上述规定虽然明确行政执法主体(行政机关和法律、法规授权的组织)是赔偿义务机关，但赔偿费用是由国家财政支付。客观上讲，行政处罚机关并没有独立的经费，行政机关其经费来源于财政拨款，法律、法规授权的组织(具有行政执法权的单位)其经费来源一是财政拨款，二是向管理相对人收取的行政事业性费收。行政事业性费收均有其法定用途，不能列支违法行政的赔偿费用。从理论上讲行政处罚机关其本身并没有赔偿能力，要求行政处罚主体能独立承担法律责任没有什么现实意义。

当然，行政机关、法律法规授权的组织或者其工作人员违法行使职权的会被依法追究行政责任。构成犯罪的，会被依法追究刑事责任。但不管什么情形，执法主体能不能独立承担法律责任、有没有法人资格不会影响管理相对人权益的保障!如果司法机关、复议机关为了更有利于保护相对而言人的权益考虑，执法主体应具有法人资格，本人认为应该通过立法统一规定解决这个问题。

2 适用简易程序实施当场处罚是否应收集证据

2008年5月，某市港口航管理处对某港口经营企业的违法行为实施行政处罚，由于违法事实确凿，现场执法人员根据《行政处罚法》的规定没有调查取证就当场给予罚款800元。执法人员适用的法律依据、处罚程序和制作的当场处罚文书均正确。某港口经营企业不服，提起行政复议，复议机关维持了某市港口航管理处作出的当场处罚决定。某港口经营企业对复议决定不服，又依法提起行政诉讼。法院以某市港口航管理处收到举证通知书后在法定期限内不能提交作出行政处罚时的事实证据为由，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条:“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”判决撤销某市港口航管理处作出的当场处罚决定。本案复议机关和法院作出两种完全不同的裁定，争议的焦点是适用简易程序实施当场行政处罚是否要调查取证?笔者同意复议机关的观点。理由是:

1)《行政处罚法》未规定适用简易程序实施当场处罚要收集证据。

我国行政处罚法第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定，这就是我们说的简易程序。适用简易程序当场处罚的基本条件是违法事实确凿并有法定依据。对于适用一般程序的处罚，行政处罚法第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”显然，该条以排除法的表述规定了适用简易程序实施当场处罚不须取证。其次，从立法的角度分析，简易程序中的当场处罚与一般程序中的处罚，最重要的区别就是，前者无需调查取证，后者则要严格按照法定程序调查取证。在本案中某市港口航管理处对违法的港口企业罚款800元，由于港口企业是法人，罚款是1 000元以下，适用的是《行政处罚法》第三十三条规定的简易程序，也就是说，某市港口航管理处不用调查证据，只需认定港口经营企业“违法事实确凿、清楚”即可依法作出当场处罚。本人认为法院以其在法定期限内不能提交作出具体行政行为的证据为理由，撤销当场处罚决定，不符合《行政处罚法》关于适用简易程序实施当场处罚的立法原意。

为了提高行政执法效率，给被处罚当事人节省时间和提供方便，立法机关确立了适用简易程序实施行政处罚不调查取证的原则。从依法行政的角度，行政执法机关必须严格执行，不能为了避免承担败诉的法律责任，以最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释为依据对所有处罚案件都调查取证，因为司法解释只是人民法院审理行政诉讼案件的依据，不能成为行政执法机关的执法依据。

2)适用简易程序实施当场处罚不须收集证据与保护处罚当事人的合法权益没有根本的冲突。

从立法的角度看，《行政处罚法》对适用简易程序实施当场处罚案件的适用范围作出了严格限制，只有在违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚方可启用简易程序，并给处罚当事人规定了相应的救济手段，当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从被处罚行为的性质来看，当场处罚一般适用于事实清楚、情节简单而且后果轻微的案件。这就意味着行政处罚的合法性和正确性容易得到保障。从当事人的角度，时间和精力比按复杂程序处理自己的轻微违法行为更为重要，适用简易程序实施当场处罚可以减少当事人配合执法机关调查取证花费的时间，方便当事人。如现在私车越来越多，不少驾驶员就有深刻的体会，开车违章时对交警给予的低额罚款，只希望快点处理完毕，尽量简化程序。

3)适用简易程序实施当场处罚不须收集证据是提高行政执法效率的客观需要。

在行政管理领域，不同的国家对民主、公正、效率的追求是不一样，西方国家首先注重的是民主、公正，如:德国修建一条高速公路的审批要很多年，原因是只要规划修建高速公路两旁的地产、建筑物所有者不同意就不能修建，而我国提倡效率政府，从修路、城区拆迁的处理现状就充分说明了这一点。在我国不同的执法领域对效率的追求也不同，如行政执法活动同司法活动都是国家机关执行法律、法规和规章的活动。司法机关的审判活动追求的首先是司法的公正性，然后才考虑效率的问题。行政机关在依法行政的过程中首先注重的是行政效率。这是我国行政执法的客观现状决定。因为行政机关执法有工作量大、负担重的问题，并且具有经常性的特点，这就要求行政机关必须坚持效率原则，及时对违法行为进行调查处理。当场处罚程序简单，能够大大提高行政效率，节省执法成本和费用，减少浪费。使行政机关从繁琐的执法中摆脱出来，抽出更多精力去处理更重要的或者重大的案件。因此，适用简易程序实施当场处罚不须收集证据是提高行政执法效率的客观需要。

总之，笔者认为《行政处罚法》对行政处罚程序的规定，符合我国国情，是科学合理的，它兼顾两个方面，一是通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法行为;二是在此过程中不损害公民的合法权益。有关行政诉讼法的司法解释应与之衔接。行政处罚程序既不能成为行政机关单纯的工作程序，忽视公民、法人组织权益的保障，也不能片面只强调保护公民、法人组织权益，既要效率，又要保护，二者不可偏废。这才有可能通过行政处罚达到维持经济和社会秩序的目标。

［1］杨临萍.行政损害赔偿［M］.北京:人民法院出版社，1999.

［2］孙兰洁，胡发明.行政诉讼法实例说［M］.长沙:湖南人民出版社，1999.

［3］汪一鸣.行政执法基础知识［Z］.长沙:湖南省人民政府法制局，1996.